公正转型:中国低碳进程中缺失的讨论

随着能源转型深入以及中国“新三样”产品的增长,产业格局改变影响到的人群会更加广泛。笔者认为,要顺利实现双碳目标,不仅要重视低碳技术创新,我们还要尽快开展对低碳公正转型的探讨、研究并制定相应的政策。

来源:对话地球

作者:贾鹤鹏, 潘野蘅

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在内蒙古西北部,一位牧民正在家门外照看羊群,而不远处正是煤制气工厂。如果没有专门的计划确保清洁能源政策的公平性,贫困农村地区的人们容易被忽视。图片来源:绿色和平


今年年初,中国的煤炭大省山西在省级两会上提出了公正转型的目标,表示要在绿色低碳转型过程中正确处理社会问题,避免转型对就业和弱势群体生活造成负面影响,确保公平公正。


我们认为,山西省这次表态对中国应对气候变化和低碳转型,具有极为重要的影响。尽管目前没有完整的统计数据,但中国因能源转型而利益受到损害的人群是存在的。以煤炭行业为例,根据北京大学能源研究院和联合国计划署的研究,2016年至2021年期间煤炭行业已减少了140万个就业岗位。预测在未来10年内,该行业就业岗位还将减少130万,30年内将减少235万。


以上数据只是一个行业而已,随着能源转型深入以及中国“新三样”产品的增长,产业格局改变影响到的人群会更加广泛。笔者认为,要顺利实现双碳目标,不仅要重视低碳技术创新,我们还要尽快开展对低碳公正转型的探讨、研究并制定相应的政策。


缺席的视角


所谓公正转型,是指以公平、包容的方式摒弃高碳活动,迈向绿色经济。在低碳发展中,公正转型特指应该确保低碳社会发展中,尽可能不要损害他人的利益。如果损害不可避免,如高碳行业面临关停,那利益受损者需要得到必要的补偿。


公正转型涉及的人群规模大,但在中国双碳语境中极少被讨论,也没有规模的核算。此前中国官媒提及公正转型的话语,更多是呼吁西方要充分考虑发展中国家的利益。若检索中国低碳、新能源或气候变化发展方面的文献,会发现基于公正转型视角的研究数量稀少。


但在过去二十年,公正转型的讨论缺席的情况下,为什么中国低碳发展推进依然相对顺利?


首先,过去中国的低碳进程,是通过“做大蛋糕”的方式增量推进——即便有被关停厂矿职工的抗议,这些抗议更多针对的是关停的措施,而不是反对低碳转型,关停厂矿的职工一般会得到安置。因此,中国低碳进程受到的社会抵制相对较少。


经济高速发展期间,利益受损者也较容易在新增领域找到工作机会。1990 年代末,朱镕基总理启动国企改革,导致上千万人下岗,但最终,经济快速增长让这危机得以度过。相对而言,碳达峰以及此前提出的节能减排对社会也有冲击,但冲击的部门以能源领域为主,相对更容易被社会接受。


此外,中国政府也考虑到了公正转型的最核心因素的,那就是利益受损人群的补偿,虽然政府很少会用到公正转型这个名词,只是使用了“共同富裕”或者区域振兴政策。如2016 年,中央政府动用了1000亿人民币,安置钢铁、煤炭两个行业180万职工。而安置这些职工,更多是作为经济转型被提及的,不会被放置到低碳或气候转型框架中讨论。


因此,在这个意义上,山西省政府在两会这种定调年度施政使命的场合,率先启动公正转型政策,也意味着这一问题已经成为中国必须面对的挑战。尽管公正转型政策议程的缺乏到目前为止并没有影响碳达峰进程,但要执行更加艰巨的碳中和使命,公正转型的讨论就必不可少了。

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在中国安徽省淮北市的一个矿区,工作人员正在对煤炭进行分类。煤炭行业在中国雇佣了数百万人,由于政策在逐步淘汰污染性的化石燃料,这些工人面临失业的风险。图片来源:Huang Shipeng / Alamy


隐形的代价


尽管讨论较少,但公正转型已然成为实现双碳目标过程中无法绕过的一道坎。笔者认为,碳达峰目标尚可通过新增清洁能源发电和应用等“做大蛋糕”的增量方式来实现,但实现碳中和将会涉及社会的方方面面。受能源转型影响的,不仅仅是传统能源行业的从业者。


新能源产品的生产地,人们正在承受环境损失。以西北地区为例,这个大量新能源装机集中的地区,也是中国经济相对落后的地方,当地居民面临的经济收入模式相对单一。而当新能源装机量成为了绩效指标,加上地方政府迫切地招商引资,导致地方政府很少会站在受影响的本地居民的角度,向新能源产业争取补偿。


在笔者考察的内蒙古乌兰察布市辉腾格勒草原,由于大片草场被用于风力发电,很多牧民从畜牧业转型做旅游业,但收入并不稳定。牧民们,也抱怨在风电场建设和运营的过程中,没有得到合理补偿。


高收入群体会基于环保价值购买这些价格高的产品


在笔者考察的内蒙古乌兰察布市辉腾格勒草原,由于大片草场被用于风力发电,很多牧民从畜牧业转型做旅游业,但收入并不稳定。牧民们,也抱怨在风电场建设和运营的过程中,没有得到合理补偿。


除了经济收入受到影响以外,新能源产品生产、回收造成的污染也给欠发达地区的人们带来困扰。目前,中国有部分早期安装的风电设备、太阳能电池板已经报废,但因为回收的成本高企,不规范的“小作坊”式回收容易在经济欠发达地区聚集,对当地人的健康造成影响。根据早前央视新闻的报道,在河南新乡市,人们在村里建厂焚烧光伏板进行回收,并且形成了产业规模,但由此产生黑烟和废水造成了严重污染。


另外,有研究表明,在低碳转型过程中,中国农村家庭遭受的福利损失会比城市家庭更大。中国城镇居民收入是农村的2.5倍,但大部分的碳排放也来自于城市,导致农村家庭在能源转型中,福利损失更高。


经济欠发达地区的人们难以负担低碳生活的相对较高成本。各类环保产品由于对原材料和生产工艺要求更为严格,往往比主流产品价格更高。高收入群体会基于环保价值购买这些价格高的产品,而中低收入人群则倾向于继续使用旧有的环保指标较低的产品。


但未来碳中和阶段,产品乃至能源消费方式发生根本变化后,大部分消费者需要购买成本较高的低碳环保产品。长此以往,对承担了污染后果但同样需要为低碳转型付同样高的生活成本的低收入人人群来说,生活将更加艰难。


因而,在双碳目标下,引入公正转型的讨论也成为了一个紧迫议题。


决策优先级


其实在山西省政府将“公正转型”作为发展目标的前几个月,地方上已经开始了实践,并诞生了中国首单公正转型贷款。


去年8月,由山西省大同市政府牵头,联合中国邮政,给晋能控股煤业集团发放了1亿元的贷款。这是一家以煤炭生产和火力发电为主正在进行低碳转型的企业,而贷款中的部分资金将用于给员工提供再培训,提升员工专业技能、劳动水平和就业能力,“实现劳动力的公正转型”。


山西大同的案例是当地根据自身情况对公正转型的积极探索。笔者认为,公正转型要在全国推广,还需要更多研究。目前,相关研究不多,大部分还在启动阶段。去年,世界资源研究所(World Resources Institute)与北京大学联合开展了“公正转型基金的国际经验与启示”的课题,最近将会公布研究结果。


此外,我们早前的研究发现,中国公众配合环保与降碳措施的动力,主要是出于对国家政策的服从与配合。而要实现碳中和,全社会面临的巨大社会经济利益调整,公众也需要在其中找到自己的利益结合点,这也要求公正转型在决策中的优先级进一步提升。


原文链接:https://dialogue.earth/zh/8/60015424/?mc_cid=b297bcc4da&mc_eid=f66f4a9d06 

  • 发表于 2024-05-10 20:59
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  • 分类:环保

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