美国超级基金法的今生与前世

在国外,历史遗留污染场地治理责任承担问题并不是一个新课题。由于国外一些国家工业化早于我国多年,已经经历过历史污染场地治理的阶段,对污染场地的研究时间较长,既有深刻的教训也积累了很多的宝贵经验。

经过几十年的快速工业化进程,我国积累了数量众多的历史遗留污染场地。第二次全国土地调查数据显示,目前无法耕种的中、重度污染耕地面积高达5000万亩。随着新一轮城镇化的推进,未来将有越来越多的被污染土地被纳入生产、生活的用地范围。如果不能得到有效的无害化处理和修复,将会对生态环境、公众健康产生难以预料的负面作用,甚至会严重损害国家形象和社会稳定。


在国外,历史遗留污染场地治理责任承担问题并不是一个新课题。由于国外一些国家工业化早于我国多年,已经经历过历史污染场地治理的阶段,对污染场地的研究时间较长,既有深刻的教训也积累了很多的宝贵经验。考察发达国家在历史污染场地治理方面的立法和执法,美国超级基金法(为《综合环境反应、赔偿和责任法(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act)之简称》)最为著名,已成为世界各国环境立法和环境政策制定的重要借鉴。


一、环境事件,推动环境立法的动力


20世纪70年代中期,有毒、有害化学品等危险废物污染问题成为美国最引人关注的环境问题之一,并由此引发了一系列严重危害当地自然生态环境和公众健康安全的环境事件。众多公众抗议事件中,以拉芙运河事件最为影响巨大。拉芙运河是纽约州尼亚加拉瀑布市的一处闲置土地,早在1942年到1953年间,胡克化学公司经当局批准将一段废弃的拉芙运河当做垃圾填埋场倾倒了2万吨有毒有害的化学废物。1954年,这家公司以一美元的价格将包括填埋场在内的一片土地卖给了当地教育委员会。在那里先是建立了一所小学,而后又有地产公司介入,最终建成一个能容纳950多户人家的住宅区。1976年,有居民开始抱怨室内尤其是地下室有化学异臭味,并有居民出现药物灼伤、产妇流产、婴儿畸形等异常现象,接着在地下室、雨水收集管线及花园里更涌出黑色浓浆状的有害废弃物,甚至装废弃物的铁桶随着地面的沉降也暴露出来。


到了1978年,随着媒体和社会组织的介入,事件已经发展成为一桩全美关注的丑闻,并且成为国会两党及政客博弈的焦点。时年4月,时任纽约卫生局局长罗伯特·万雷前往视察,但是政府并未拿出切实可行的解决方案。无奈,居民把联邦环保局的代表扣为人质,要求白宫出面解决。居民的维权活动持续获得媒体的一致支持,媒体发表文章谴责政府,呼吁政府公开相关环境信息和拿出解决方案。面对巨大的压力,卡特总统颁布了联邦紧急令,由联邦政府和纽约州政府组织10个街区共950多户居民暂时搬迁,并出巨资消除污染。居民也曾向法院提起民事诉讼,要求开发商,包括胡克公司赔偿财产和健康损失。遗憾的是,因为缺乏法律依据,受害者的诉求当时并未获得法院的支持。


拉芙运河事件的爆发,引发美国各界对历史遗留污染威胁公众健康的关注,也令全社会意识到现行环境法律体系的缺陷。民意认为,若污染者不承担消除污染或环境修复的责任,转而由政府兜底,实则是公众来埋单,那显然是有失公允,因此要求国会必须制定新的环境法律来应对这一挑战,任何延迟和不作为都被认为是立法者的失职。 


二、超级基金法,打破常规顺应民意


事实上,早在拉芙运河事件发生前,美国就出现了一些历史遗留污染造成的公众健康受损案例,只是因为规模较小未曾引起广泛关注。虽然在《清洁水法》《资源保护与恢复法》以及《有毒物质控制法》中有些零散的规定,但是无法为清理历史遗留污染场地和消除其对公众健康的隐患提供有力的法律支持,尤其对那些法律生效前产生的污染问题的追责,更是束手无策。例如《清洁水法》规定了危险物质泄漏至水体时,船舶或设施所有人或经营人需履行告知义务,承担污染清理和赔偿的责任。但该法仅对水体污染进行了规定,对于危险物质透过土壤扩散造成的水体污染,或因水体污染扩散导致的土壤污染,只能由联邦法院通过司法解释适用其责任条款才能进行归责。而1976年颁布实施的《资源保护和恢复法》,虽然规定了固体废物包括危险废物在内的产生、处理、清运以及处置的联邦管制措施,但对该法生效前由于危险废物不当处置所引起的场地污染问题,并没有提供相应的救济途径。


正因如此,在几乎整个20世纪70年代,国会有4个立法小组在开展相关的立法工作。所涉议案包括:众议院85号议案(名为《石油污染责任和赔偿法》,在《清洁水法》的基础上修改而成)、众议院7020号议案(《危险废物污染法》,在《固体垃圾处置法》的基础上修改而成)、参议院1480号议案(《环境紧急反应法》)和参议院1341号议案(《石油、危险物质和危险废弃物反应、责任和赔偿法》,又称卡特政府议案)。其中,前三个议案都已经完成了立法讨论并进入审议程序,但因为利益集团的争斗和缺乏广泛的共识,没有一个最终成为法律。


拉芙运河事件的爆发和政府处置不力以及随后政府须承担的数十亿美元的沉重财政压力,让国会面临失职的指责,迫使国会在1980年后半年加速了立法进程,最终在当年国会休会前,以《危险废物污染法》为蓝本,在吸收另外三个议案内容的基础上,“拼凑”出《综合环境反应、赔偿和责任法》,并得以通过。因为该法提出设立“超级基金”来为污染去除或环境修复提供资金,故实践中大家又称该法为《超级基金法》。


所以,《超级基金法》的出台很大程度上源于公众的不满和舆论的压力,这也使得该法成为美国乃至全球环境法律中严刑峻法的典型。若没有这些因素,或许以解决历史遗留污染问题为宗旨的法律的出台还要等上若干年;或许即使通过了类似的法律,但在责任的追究和给行政执法机构——美国联邦环保局——的授权方面也会远不如《超级基金法》那样有力和全面。


三、溯及既往,实行严格的、无限连带的责任


超级基金法的执法对象大多指向多年前已经发生的污染行为或事件,即前文所说的历史遗留污染问题。在科学研究和环境立法尚不完备的时代,许多污染行为并没有被人类所认识到或纳入监管范围。也就是说,诸如胡克化学公司在拉芙运河倾倒危险废物之类的举动在当时并不被认为是违法行为,但多年之后法律又要溯及既往追究当年过失,这在讲究程序正义高于一切的美国可想而知会面临多大的困难。何况,许多当年的污染者可能根本就不复存在。正因为如此,如何设计污染责任的追溯成为超级基金法立法的核心。


拉芙运河事件所形成的对污染有如“过街老鼠人人喊打”的公众舆论压力,超级基金法将危险物质所在设施的当前所有人和经营人、危险物质处置时的设施所有人和经营人、危险物质处置安排人或危险物质产生人以及危险物质运输人均列为潜在责任人,并规定无论潜在责任人的行为有没有过失、是不是故意,或者行为发生之时是否合法,其对危险物质的处置均负有溯及既往的严格、无限连带责任,即超级基金法出台之前的许多污染行为,即使当时是合法的,也应依法承担污染物清理或环境修复的法律责任;责任人之间是无限连带的,联邦环保局可以只针对其中一个或几个实力雄厚的潜在责任人提起追偿诉讼,而其他潜在责任人则可能由这些被诉的主体来要求承担连带责任。超级基金法的责任机制突破了过去约定俗成的法律原则,产生了巨大的反响。严格的责任机制对污染者产生了巨大的威慑作用,为源头控制污染做出了不言自明的突出贡献。 


四、脏中选脏,基于健康风险优先修复污染最严重的场地


在美国早期的粗放式工业发展过程中,由于科学认知不足和环境监管缺失等原因,积累了数量惊人的污染土地(俗称棕色地块),有研究预估其数量高达65万块,其中大概4.4万块属于高危场地。对此,《超级基金法》抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,选择全国范围内污染最严重的场地进行修复。具体而言,美国联邦环保局依法构建了一套对污染场地进行风险评分的模型,对每个场地的污染水平进行赋值计算,当结果高于一定数值时则被纳入国家优先名录(NPL),立刻进行治理修复。NPL是一个动态的名录,在《超级基金法》生效后不断有修复完工的场地被删除和新发现的严重污染场地被纳入。


《超级基金法》所规定的污染场地调查、评估、修复方案设计、修复后评估及再利用是一个基于健康风险并兼顾公众意愿的科学过程。首先,在调查评估阶段,判断污染场地是否进入NPL的标准化模型是基于健康风险的赋值计算结果。在这个过程中也需要考虑公众意愿并兼顾各地的实际情况,对于公众反响强烈、州和地方政府重点掌握的重污染场地可按规定自动进入NPL。其次,在修复目标确定、修复方案设计、修复技术选择等阶段,均体现了依据健康风险水平进行科学决策的机制,并在决策的全过程确保公众的知情权和参与权。《超级基金法》最初要求“永久”地消除污染,但是在实施过程中发现,达成此目标的成本太高,几乎不可能完成。因此,联邦环保局逐渐确立了依据健康风险修复场地的原则,依次提出了一系列健康风险评估程序和方法,并基于风险评估结果和再开发用途,制定不同的场地修复计划。


五、根据执法需要,历经多次修正,逐渐走向完善


超级基金法在实施过程中,随着执法实践需要,经过了多次的调整、补充和修正,才逐渐走向完善。这个过程不仅仅是法条设置不断修订的过程,同时也是管理机制逐渐完善的过程。纵观整个调整过程,最为重要的修正有两次。


为了避免高额的诉讼成本,提高场地清理的速度,使超级基金法更加行之有效,1986年,国会通过了《超级基金修正与再授权法》(SARA)。该法对超级基金法的修正和补充主要包括以下几个方面:1)拓宽了超级基金的资金来源;2)规定了清理及和解程序;3)增强了州政府和公众在超级基金项目各环节的参与度;4)规定清理行动应以保护人类健康和环境为本,以长期救助措施为主。1986年颁布的《超级基金修正与再授权法》是超级基金法体系中最重要的一个修正案,它在一定程度上改善了超级基金法在实施初期的不足,推动了该法的实施和污染场地的治理,但是面对污染场地复杂的潜在责任关系,场地污染清理技术、标准等的不完善,超级基金法的实施及美国场地污染问题的解决还需要更多的改革和完善。


由于超级基金法过于苛刻的责任界定、污染程度评估和情节费用预测的不甚清晰,买方大多回避污染地区的土地,同时大量已被污染的土地被抛弃,使得大量轻微污染土地演变为经济和社会的边缘地带。为了解决这一问题,2002年通过的《小规模企业责任减免和棕色地块振兴法》授权联邦环境保护局发起了棕色地块项目。《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》对棕色地块利用的相关责任进行了全面的规定,同时也增添了潜在善意购买人、轻微责任方、城镇固体废物产生人、毗邻不动产所有人的免责条款,缓和了超级基金法的严格责任,使其更加符合现实的需要。


六、强力授权,确保法律在联邦政府部门得以顺利实施


为了促进反应行动快速有效地进行,相较于美国其他环境法律,《超级基金法》赋予行政机关更为强有力的反应权力,也建立了相应的权力制衡机制。该法授权总统对危险物质的释放或释放威胁进行处理,总统有权(或者说有义务)采取清除行动以及相关的修复行动来保护公众健康和环境安全。总统又将该项权力授予联邦环保局,并敦促其他内阁部门密切配合。授权范围包括信息收集权、反应行动实施权、制定法规权、行政处罚权、行政奖励权以及使用法律工具的权力等。此外,美国的各级法院坚持用实际的判决维护超级基金法的权威。为防止政府滥用权力,《超级基金法》也对各项授权的执行条件和范围作了明确的约束,并就国会和法院对行政机关的监督和审查机制进行了详尽的规定。强力授权和有效制衡对于法律的顺利实施、反应行动的迅速开展以及污染场地的快速清理起到了积极作用。


七、明确资金渠道,为法律的实施提供保障


《超级基金法》为经费来源制定了专门条款,即设立超级基金。超级基金的主要来源先后包括原料税、环境税、财政拨款以及对责任人的追偿费用和罚款。在潜在责任人不能确定、无力或拒绝承担清理费用时,可动用超级基金支付清理费用。根据美国政府绩效办公室(GAO)的报告,截至2007财政年,超级基金总计融资423亿美元,算上责任人主动修复污染场地花费的225亿美元,总金额达到648亿美元。此外,联邦和州政府还启动了棕色地块再开发计划、州自愿治理计划等项目,推动私人资本参与较轻污染场地的修复治理和再开发。上述各项经费来源,为《超级基金法》的实施及相关修复治理计划提供了充裕的资金保障,从而有效维护了法律的尊严。


八、三十余载,成效斐然;他山之石,可以攻玉


《超级基金法》已实施三十余年,取得了一系列成效。美国政府发布的超级基金法评估报告显示,仅1980至2003年间,联邦环保局就执行了16872项反应行动,通过对污染场地的清理,极大恢复了美国的生态环境,使场地周边2.5公里范围内4000万居民、1100万户住宅免遭污染危害,大大减少了人体暴露于危险物质的几率,保障了公民生命健康和财产安全。


截至2019年2月5日,先后列入NPL的有1750块场地,另有53块场地处于即将列入NPL的公示期。目前还有1337块尚在名录中;有1205块场地已完成修复工程,占累计列入NPL场地的68.9%,其中413块场地已从NPL中删除,占累计列入场地的23.6%,另外792块场地处于跟踪监测阶段。


《超级基金法》的实施还产生了诸多不可量化的效益,例如提升被修复场地及其周边社区的公众的愉悦感、减少土地资源闲置和浪费、推动环境保护的公众参与和信息公开、防止危险物质不受控制的释放、提高政府与公众的应急反应能力等。超级基金法的实施还催生并发展了环境污染责任保险等一系列新型环境治理工具,对美国的环境管理创新起到了积极促进作用。此外,该法最为显著的一个不可量化的效益在于其对企业的巨大威慑作用,使诸多污染问题在源头得以预防。


当然,《超级基金法》在实施过程中也面临一系列问题,比如管理费用支出比例过高、对潜在责任人的认定和要求其承担清理与修复责任导致诉讼花费巨大、早期过于严格的责任追究引发工业用地再利用缺乏积极性等,这都值得后续的发展中国家认真总结。在治理我国的污染土地问题时,生态环境部门应该充分借鉴美国超级基金法立法、执法、修正、调整过程中的经验和教训,学习该法在责任分担、资金筹集、标准制定、技术选择、组织管理等方面的有益做法,结合国情,因地制宜,与时俱进。


(来源:《中国生态文明》杂志;阳平坚,博士,高级工程师;贾峰,研究员)

  • 发表于 2024-06-19 19:24
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