从车窗望出去，公路旁竖起了一座座高大的“风车”，行道树后出现了连片的黑色太阳能光伏板。以风机、光伏板为代表的可再生能源发电装置已经大量出现在我们的生活中。

图为自然之友同事工作调研沿途拍摄

近年来，在国家的大力支持下，以风电、光伏发电等为代表的可再生能源迅速发展。截至2023年底，全国累计发电装机容量约29.2亿千瓦，其中可再生能源发电总装机达15.16亿千瓦，占发电总装机的51.9%。可再生能源装机中，太阳能发电装机容量约6.09亿千瓦，风电装机容量约4.41亿千瓦，二者共计10.5亿千瓦，约占全国发电总装机的36%。[1]

本期自然之友环境政策与法律分析报告关注我国可再生能源电力发展，以风力发电、光伏发电为例，聚焦公众关注度较高的可再生能源电力消纳保障机制、用地用海及退役管理，对我国的可再生能源发电管理政策法规进行梳理。

为什么我国要大力发展可再生能源电力？

2023年11月30日，世界气象组织在《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）开幕当天宣布2023年是有记录以来人类历史上最热的一年。

图源：联合国网站 https://news.un.org/zh/story/2024/01/1125667

随着极端天气、气候异常事件越来越频发，COP28全球盘点呼吁各缔约方采取行动，争取到2030年在全球范围内实现可再生能源发电能力增加两倍、能源效率提高一倍的目标。[2]

因此，为了应对全球气候变化，必须大力发展可再生能源电力行业。我国是《巴黎协定》的缔约国之一，在习近平总书记对外宣示的碳达峰碳中和4个主要指标中，与能源直接相关的就有3个，分别是2030年单位GDP碳排放强度较2005年下降65%以上、非化石能源消费比重达到25%左右以及风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上。可以说，可再生能源电力行业的发展，直接关系到我国“双碳”目标的实现。

为了支持可再生能源电力发展，目前有哪些政策和制度？

《可再生能源法》确立了可再生能源发电全额保障性收购制度，通过制度保障促进可再生能源开发利用。我国早在2007年就出台了《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，要求“电网企业全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目上网电量”。

然而，以风电、光伏发电为代表的可再生能源电力产业，多布局在我国的三北地区，而用电的主要地区则在我国的中东部地区。因此，长期以来存在电网结构不完善、电网输送工程建设存在一定滞后、可再生能源发电外送受网架因素制约明显等问题，可再生能源电力行业存在弃风弃光的现象。可再生能源规模化发展和高效消纳[3]利用的矛盾在2016年前后达到高峰，比如自然之友在2016年提起的中国气候诉讼第一案甘肃弃风弃光案反映的就是这一现象。

2024年2月8日国家发展改革委公布了新的《全额保障性收购可再生能源电量监管办法》，废止了2007年《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，改变了电网企业作为唯一消纳可再生能源电力义务主体的规定，增加了发电企业、售电企业和电力用户等电力市场相关成员作为消纳可再生能源电力的义务主体。这一办法改变了长期以来由电网企业承担全额收购可再生能源电力义务的情况，而仅需全额收购保障性收购电量部分。这也意味着将会有更多的可再生能源电量参与市场化交易，但同时也可能提高市场化的售电压力。

为了进一步提高可再生能源在能源领域中的比重，《“十四五”现代能源体系规划》明确指出“十四五”时期“重点加快发展风电、太阳能发电……加大力度规划建设以大型风电光伏基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系”。

另外，为了推动我国可再生能源电力行业的科学快速发展，我国还建立了可再生能源开发利用监测和评价制度、监测预警机制、绿色电力证书制度等。

作为环保组织，我们关注什么？

可再生能源作为代替化石能源的低碳能源，其在应对气候变化方面有着不可取代的重大意义。然而，我国在大力发展可再生能源的过程中，我们也观察到了一些问题。

首先就是可再生能源电力的消纳上，弃风弃光问题仍然存在。除了前面提到的甘肃弃风弃光案，部分地区分布式光伏发电项目，因电网承载容量不足、消纳困难导致并网困难，或因当地供需不平衡发电被限制。据不完全统计，截至目前全国已有超过150个地区分布式光伏无新增接入空间。[4]

其次，部分可再生能源发电项目的选址与保护生物多样性存在冲突。例如自然之友起诉的乐清光伏案，就存在光伏项目占用国家重点保护野生水鸟栖息地、生态价值高且具有重要蓝碳功能的滨海湿地等问题。然而，保护生物多样性对减缓和适应气候变化具有重要意义。可再生能源的发展不应以破坏生物多样性为代价，否则有损其应对气候变化的实际效果。

另外，我国可再生能源产业快速发展，随着产业加快升级和设备更新换代，可再生能源设备将面临批量退役，随之而来的是退役设备的处置和管理问题。2023年12月22日，中央电视台《焦点访谈》栏目以“废弃光伏组件流向何处”为题报道了退役光伏组件流入小作坊、小工厂存在严重环境污染的问题。

图源：央视网《焦点访谈：废弃光伏组件流向何处》

https://news.cctv.com/2023/12/22/ARTIQwyg4RP6m8BygSYR08ZF231222.shtml

我们相信可再生能源发展能够有效应对气候变化，但同时希望可再生能源的发展能够坚持“保护优先”的原则。我们恳切地期待，未来更多人能够用上可再生能源电力，共同走向一个更绿色的未来。

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