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摘要：自新《环境保护法》实施以来，我国的环境公益诉讼实践在尺度、性质及与现有环境管理制度互动关系上呈现出类型多样化的特征，显示其填补空缺，促进多元化环境治理的巨大潜力。这种发展形态与美国环境公益诉讼的发展历程有一定的相似性。

本文首先回顾了我国近3年的环境公益诉讼实践的代表性案件，其次介绍与之相似的美国公共妨害诉讼、环境民事执法诉讼、公民诉讼、清理修复执法诉讼、自然资源损害赔偿诉讼、挑战排污许可证、环境政策的司法审查诉讼的环境公益诉讼实践，进而提出我国的环境公益诉讼制度在较为简单的环境侵权法律规则下正在实践中演化为复杂的体系。

实践者和决策者可以参考美国的经验，针对解决不同类型的环境和制度问题对我国的环境公益诉讼规则进一步设计和实践，给予足够的空间和信息公开使之发挥更有效的保护社会公共利益的功能。

关键词：环境公益诉讼；民事公益诉讼；行政公益诉讼

自2015年1月新《环境保护法》实施以来至2016年12月31日，全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件、审结73件，受理二审案件11件、全部审结。其中，环境民事公益诉讼一审案件137件，环境行政公益诉讼一审案件51件，行政附带民事公益诉讼一审案件1件。

社会组织提起的环境民事公益诉讼案件共122件，审结64件，共有15个社会组织提起过环境民事公益诉讼。作为一项新的诉讼制度已经有不少审判实践，学界和实务界认为环境公益诉讼制度价值正在“逐步凸显”，为保障社会公众有序参与环境保护、监督行政机关依法履职、保护环境公共利益和建设生态文明等作出了积极贡献。

但是实践过程中机遇与挑战并存，凸显挑战的一个现象是环境公益诉讼案件数量少，特别是在2017年，民事公益诉讼提起和受理量都大幅减少，社会组织提起的环境民事公益诉讼尤其少。这意味着社会组织通过环境公益诉讼制度发挥保护社会公共利益的机会少。原因出在哪里？

实务界一般将其归因为社会组织的能力、资金不足。而部分学者以域外类似的制度特别是美国公民诉讼制度为参照系，认为是环境公益诉讼制度的功能定位有所偏差，导致社会组织的职能扭曲。也有学者提出参照美国环境公益诉讼实践，只要环境公益诉讼制度的存在使环境管理法律制度得到执行即可，公益诉讼仅是行政执法和检察院监督行政机关执法的补充，不是以案件数量增长来发挥制度作用的。

虽然中美两国的政治体制、法律体系、生态社会和经济状况都有较大的差异，但基于工业化发展导致环境问题产生的共性，美国环境公益诉讼的实践及其发展历程可以为我国提供借鉴。

只是目前进入学界视野的美国环境公益诉讼实践大多局限于公民诉讼这一类型。而我国环境公益诉讼实践在尺度、性质以及与现有环境管理制度互动关系上所呈现的类型更为多样，与美国的其他保护社会公共利益的诉讼制度也有相似之处，因此有必要一并比较，以期打开进一步推进我国环境公益诉讼实践的思路。

一、发展中的中国环境公益诉讼体系

环境公益诉讼制度(EnvironmentalPublic Interest Litigation System)在我国是一个诉讼法和实体法规定的特殊诉讼制度，相反美国并没有直接对应的法律概念和制度。2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》55条正式在全国范围内确立了环境公益诉讼制度；2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》58条对于“有关组织”的范围作了进一步界定，为社会组织开展环境公益诉讼提供了法律依据；2017年《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》的修订授予检察院提起民事、行政公益诉讼的主体资格，检察机关提起环境公益诉讼也成为正式制度。

环境民事公益诉讼的实体规则主要基于环境侵权法律规则展开。因污染环境、破坏生态造成社会公共利益损害或者具有损害社会公共利益重大风险的，污染者（破坏生态者）应承担民事侵权责任，责任承担方式可以包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等。恢复原状的责任方式又可变通为生态环境修复、替代性修复、生态环境修复费用以及赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失。

在这些简单的实体法律规则下，我国近3年的环境民事公益诉讼的实践显示，环境公益诉讼原告所针对的环境侵害、生态破坏行为类型，拟解决的环境问题，寻求的司法救济和期待达到的目标正在不断地扩展和涌现。

首先，环境民事公益诉讼针对的行为不仅仅是“违法行为”，即使形式上没有违反环境法律管理制度，实质上仍可能是环境侵害行为，而可能遭到起诉。公益诉讼主体提起诉讼的目标也并非仅仅是“补充执法”。

例如中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称中国绿发会）诉深圳市速美环保有限公司（以下简称速美公司）、浙江淘宝网络有限公司（以下简称淘宝公司）大气污染环境民事公益诉讼案。

淘宝公司虽然没有违反环境管理制度，中国绿发会称淘宝公司作为网络交易平台，以不作为方式帮助速美公司实现非法销售，对社会公共利益造成损害，请求淘宝公司对相关销售经营者停止提供第三方交易平台服务，以及请求两被告共同承担生态环境修复费用1亿5176.5万元等。

中国绿发会的诉讼目标是填补目前环境法律未对网络交易平台销售违规装置进行相关规制的空白，要求网络交易平台承担相应的责任。又如重庆绿色志愿者联合会（以下简称重庆绿联）提起针对三大快餐外卖平台的环境公益诉讼也有类似的目标，同时希望间接改变消费者的行为。

北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称“自然之友”）诉中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司一案，虽然水电站的建设并非违反环评等制度（水电站的建设已经获得环评批复），但“自然之友”称两被告正在进行的戛洒江一级水电站将淹没绿孔雀等珍稀物种的栖息地，要求判令两被告共同消除云南省红河（元江）干流戛洒江水电站建设对绿孔雀、陈氏苏铁等珍稀濒危野生动植物以及热带季雨林、热带雨林侵害的危险，立即停止该水电站建设，不得截流蓄水，不得对该水电站淹没区域植被进行砍伐等。这是“自然之友”首例获得受理的预防性（环境）公益诉讼案，其诉讼目标是避免绿孔雀种群关键性栖息地毁于水电站工程。此类型的案件在性质上与美国的公民诉讼制度完全不同。美国的公民诉讼属于执法诉讼，是被规定在不同环境的实体法如《清洁水法》《清洁空气法》，诉由必须是被告违反了实体法中的规定。

其次，环境民事公益诉讼实践针对的行为也不局限在直接实施排污行为或破坏生态的行为，而是瞄准系统性环境侵害的上游或源头行为。被誉为“天价”案的江苏省泰州市环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等水污染民事公益诉讼案，认定6家副产酸生产单位以补贴销售的方式处置废酸，废酸最后被倾倒是污染环境的行为，应当赔偿损失并恢复生态环境。最高人民检察院公报的典型案例之一——江苏省昆山市检察院支持中华环保联合会对江苏长青农化股份有限公司等的民事公益诉讼中，昆山市检察机关在发现100余吨化工残渣被倾倒后，先后深入上海市、扬州市、南通市、山东省、建湖县等地进行补充调查，调取鉴定样本，通过鉴定比对，以农药产品残渣的特征性因子为依据，锁定污染源企业为扬州市的江苏长青农化股份有限公司。

在中国绿发会诉宁夏回族自治区隆德县人民政府等污染水体公益诉讼案中，中国绿发会称静宁县的水源地渝河因隆德县六盘山工业园的企业非法排污和隆德县生活污水的污染已经不能达到水源地的水质标准。中国绿发会不仅把工业园区的涉嫌非法排污的企业作为污染者起诉，还把隆德污水处理厂、隆德县政府一并起诉，理由是工业园区是县政府开办，该园区就设在渝河两岸，工业园区内的企业都是隆德县政府招商引资进园的，这些园区内企业产生的工业污水只能排进渝河。这种规划本身就有污染水源的巨大风险，所以县政府应该对水源地的污染承担法律责任。

在“自然之友”诉国家电网甘肃省电力公司环境公益诉讼案中，公益诉讼原告诉称国家电网甘肃省电力公司未能按照《中华人民共和国可再生能源法》的规定对其省内的风电和光伏发电进行全额收购，用燃煤发电替代弃风弃光的发电量造成严重的环境污染。这种追究源头行为责任属于填补行政执法体系的结构性空缺，而非简单的“补充执法”。

虽然《中华人民共和国可再生能源法》有全额收购的规定，法律却无对应的处罚。按照属地管辖的规定，源头企业所在的环保部门缺乏密切跟踪跨界转移危险废物案件的动力，出现污染事件后最多也是依据上一级部门指示做处罚，没有震慑力。对于地方政府为污染者的案件，地方政府作为责任主体如何承担责任，法律规定非常模糊。

再次，环境民事公益诉讼实践拟解决的环境问题、寻求的司法救济的类型在扩展，与行政环境管理产生了一系列的互动。原告提起的不少环境民事公益诉讼，特别是大气环境公益诉讼并不是为了解决污染事件“事后清理修复特定被损害的生态环境”，关键是要污染者承担因节省运营成本而不安装、不运行治污措施所造成的损害责任。损害虽真实存在，但难以量化和特定化，因此相关部门创造了以企业节省的运营成本为依据的“虚拟治理成本法”来计算环境损害。

这种计算方法在美国的行政执法或公民诉讼中被称为“违法经济利益”（Economic  Benefits  of Non-Compliance，EBN），所对应的术语是“民事罚款”（ Civil Penalty）而非“损害赔偿”。

然而，我国的行政处罚的罚款模型并没有引入这种计算方法，因此大气环境民事公益诉讼实践的案件大多是在行政部门多次处罚而未能解决问题后提起的，污染的证据也是官方提供的。由于这类案件没有特定指向生态系统是如何被损害，且难以有明确的修复方案，因此，损害赔偿金如何公开透明的被使用是很有争议的问题。

在一些案件中，环境公益诉讼原告请求对“停止侵害”等救济方式具体化，明确被告实施一定的行为来解决诉争中的环境问题。例如，贵阳公众环境教育中心诉龙里县人民政府和贵州双龙航空港经济区管理委员会一案中，双方最后达成调解，调解协议明确了两被告对涉案片区的环境保护及整治责任，区域永久性污水处理厂建设的时间进度，明确了工程建设的第三方监督；并要求在污水处理厂建设期间对黄泥哨水库水质进行定期监测，报法院备案。

又如“自然之友”、广东省环境保护基金会诉广东南岭森林景区管理有限公司、深圳市东阳光实业发展有限公司、广东省乳阳林业局一案，双方达成协议有关“恢复原状”的规定是根据《南岭国家森林公园林区公路（老蓬段）边坡复绿与生态修复（期）工程方案》（以下简称《工程方案》）的要求实施修复工程，确保在2019年4月份前完成涉案公路的生态修复工作。

这些具体行为给付的救济方式与美国诉讼实践中的禁令救济(Injunctive Relief)、清理和修复命令（clean up& remediation orders）及补充环境项目(SupplementalEnvironmental Project)都有相似性。

环境行政公益诉讼的基本规则由《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定，关键点是针对负有生态环境和资源保护领域监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，判决的主要方式是确认违法，责令被告在一定期限内履行法定职责。

在最高人民检察院公布的8起环境资源行政公益诉讼中，有4起涉及地方政府或行政机关未能依法处置垃圾或监督垃圾合规处置而导致污染，另外4起是行政机关下达处罚后仍未能停止非法采矿、采砂、采伐和排污而致生态环境继续遭受损害。除了检察机关提起的环境行政公益诉讼以外，环保社会组织也作了尝试。

上文提到的贵阳公众环境教育中心诉龙里县人民政府和贵州双龙航空港经济区管理委员会一案是以环境行政公益诉讼获得受理的。2017年《法制日报》报道环保组织“自然之友”诉云南省怒江州环保局环境行政公益诉讼获法院受理。环保组织称“怒江州环保局在明知福贡县群晟电盐科技有限公司涉案项目违反了环保部《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》《云南省主体功能区规划》《福贡县城镇总体规划》的情况下,于2015年5月8日仓促通过了涉案项目的环评审查,作出《怒江州环保局关于福贡县15000吨高氯酸钾建设项目环境影响报告书的批复》的行为违法，请求法院撤销环评批复13。

综上来看，环境公益诉讼实践正在中国环境治理的复杂系统中涌现出填补空缺、多样复杂等特性。虽然环境公益诉讼制度本身还有许多问题存在争议，实践中直接改善环境质量的效果还不明显，但以上案例和发展趋势显示出环境公益诉讼实践在促进我国多元化环境治理结构形成中的重大作用。

二、美国保护环境公共利益的诉讼实践

如果仅以美国环境公民诉讼制度作为一个理想模型来对照目前中国的环境公益诉讼实践，可能会得出比较悲观的结论。比如说我国的制度缺乏60天通知的前置程序、行政机关勤勉执法即可阻止公民诉讼等机制，可能导致司法权干预行政权等。

然而，美国公益诉讼实践也一样复杂，在其所在的环境治理内生成不同的制度保护公共利益，公民诉讼仅是历史发展中的一种类型而已。需要注意的是与法律化的中国环境公益诉讼不同，公益诉讼(public interest litigation)、公益法(public interest law)的概念在美国一般指律师、非政府组织运用诉讼、法律寻求社会公平正义的非法律概念，在上世纪60年代的欧美开始被广泛使用。

但由于我国把检察机关也作为公益诉讼的主体，同时授予7个省份进行生态损害赔偿改革试点，因此，对美国环境公益诉讼实践的考察也把政府提起的诉讼纳入视野。

在1970年美国国会通过系列现代环境立法之前，美国的环保组织、州政府是运用普通法中的公共妨害(Public nuisance)作为诉因提起环境公益诉讼。公共妨害，根据美国法律协会所编的1979年《侵权法（第2版）重述》，是指对一般大众公共权利的不合理干扰，是普通法中侵权的一种类型。

公共妨害关键构成要件之一是侵害者的干扰行为（invasion）构成对公共利益的实质性损害，或存在实质性损害的重大风险。法院还要通过衡量损害后果的严重性与行为的功效来定夺干扰是否构成妨害。例如，1901年密苏里州政府代表公众向最高法院起诉伊利诺州和芝加哥卫生区（Missouri v. Illinois & Sanitary District of Chicago），称被告建设一条人工排水管道排放大量的城镇污水流入德斯普兰斯河，再从伊利诺伊河、密西根湖入密西西比河严重损害密苏里州政府及其居民对密西西比河作为饮用水、工业农业灌溉用水的使用。密苏里政府法院禁止被告接受和允许城镇污水往这条排水渠排放。

类似的案件包括伊利诺州诉Milwaukee市等还有很多。虽然不少基于公共妨害的环境公益诉讼在全美各地提起，但当时人们认为这种事后救济个案分散不统一且以州为基础的方式不足以保护美国的环境，呼吁联邦政府通过统一的法律标准来规制污染行为。

除了基于侵权法的公共妨害诉讼以外，环保组织还根据美国的《行政程序法》或单行《行政法》针对可能会对环境造成严重损害的建设项目提起司法审查之诉。哈得逊河保护组织诉联邦电力委员会（Scenic Hudson Preservation Council v. The Federal Power Commission ）和塞拉俱乐部诉莫顿（SierraClub v. Morton）两起确立环保组织诉讼主体资格的里程碑案件就是这种类型。

美国的《行政程序法》规定，由于行政机关的行为或相关法规意义上的行为而遭受法律的损害或不利的影响，环保组织有权提起诉讼请求对该行为进行司法审查。在哈得逊河案件中，联邦电力委员会1962年批准了在哈得逊河上游Storm King 建设全美第三大水电站；而在塞拉俱乐部案中，美国的森林局同意迪斯尼在加州Mineral King河谷建设滑雪厂的规划。在这两起案件中，环保组织请求法院确认建设项目、开发规划违反法律规定，同时申请初步和永久禁令救济。

1970年世界地球日后，美国国会迅速通过多部环境法律、建立起美国的现代环境法律体系，包括《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水法》，同时成立美国联邦环保总署（EPA），下设10个区域办公室来执法，与州政府一起构建起合作联邦制（cooperative federalism）的执法体系。地方政府不是联邦环境法的执法机构。美国联邦环保总署的执法除了一般行政执法以外，对于重大案件、希望建立先例的案件，美国联邦环保总署会把案件移送给美国司法部（州的环保部门移送给州检察办公室）向法院提起民事执法诉讼 (Civil Enforcement) 。

国会立法时为了避免因政治变换而可能导致美国联邦环保总署执法乏力和出现监管者会被监管控制的危险，建立了公民诉讼制度，允许符合宪法主体资格要求的公民和公民组织在美国联邦环保总署或州执法机关缺席的情况下进行执法。

可以说，国会是有远见的，1981年里根总统任命Anne Gorsuch 出任美国联邦环保总署署长后，美国联邦环保总署的执法几乎停滞。以《清洁水法》为例，《清洁水法》要求工业和市政污染点源必须获得许可证以及按照许可证的规定进行排污，同时要求排污者监督及如实上报排污的情况。排污监测报告是公开文件。通过比较排污者的排污许可证和排污监测报告就可以分辨排污者是否违法，一旦违法，就可以向法院提起诉讼。

在1979年，美国联邦环保总署根据《清洁水法》提起了81起民事执法诉讼，但1981年只有32起，到1982年仅14起。在因“改朝换代”美国联邦环保总署执法削弱后，公民组织挥起公民诉讼的利剑，在1982年向违法者及监管者发出108个通知，并最终提起62起《清洁水法》公民诉讼。

美国早期的公民诉讼实践主要是为了解决水污染问题，围绕具体的流域展开，弥补了由于人力有限，仅靠联邦和州的行政与民事执法不足以使污染者守法的缺陷。以哈德逊河护河者为例，他们从1984年开始对哈德逊河的支流阔赛克溪进行资料搜集和实地调查，共收集了20个污染企业和镇政府的违法证据，于1985年向联邦法院提起了16起公民诉讼，起诉16家企业，包括美国最大的石油公司之一Mobil Oil和纽伯镇政府等主体，其污染行为包括未经批准填充河岸湿地、远超排污许可排放污染物、直接倾倒危险废物等。

由于清洁水法设置高昂的民事罚金，当年是每天每次违法2.5万美元，为了减少罚款，16个案子在法院开庭前就和解结案21。目前美国并没有官方统计每年有多少起针对市场主体的公民诉讼被提起。公民诉讼达成的和解必须得到美国司法部的审查，美国司法部的律师在与笔者的沟通中提到估计每年大概有80至90起公民诉讼达成和解。

与中国对行政不作为定义不同，美国联邦政府机构决定是否对某一违法企业进行执法属于自由裁量权，而不能被提起不作为之诉。针对美国联邦环保总署提起的公民诉讼实践主要是“限期之诉” (deadline litigation)。

例如在《清洁空气法》中，国会总共规定了328个限期立法或规划的要求，然而美国联邦环保总署能够在法定期限内完成立法的要求只占17%。通过限期立法之诉，公民阻止可以敦促美国联邦环保总署出台具体的实施条例、实施规划来实现立法的目标，迫使州政府出台更严格的规则和规划。

另外，《濒危物种保护法》规定一旦一个物种被列入濒危物种，禁止任何人在美国的土地上（公共土地或私人土地）危害该物种的生存，保护该濒危物种的栖息地。根据该法第4条规定的公民诉讼：公民有权申请美国的渔业和野生动物保护局或国家海洋渔业局把一些物种列入濒危物种名录。行政机关接受申请后，应当在一定期限内作出决定，并在把濒危物种列入名单后，公布其关键栖息地的范围。一旦被列入关键栖息地，相关的地块将被限制开发。在2005年至2015年10年间，共有141个限期诉讼被提起，涉及1441个物种，大部分的诉讼是针对渔业和野生动物局发起的，大部分案件都以和解结案。

除了诉联邦政府的限期公民诉讼以外，环保公民组织继续根据行政程序法监督并纠正行政机关作出的有可能损害环境公共利益的决定，例如排污许可证、未能制作充分的环境影响报告等。

与我国正在实践的行政公益诉讼不同，环保组织和其他组织针对美国联邦环保总署的行政诉讼主要集中在美国联邦环保总署制定的标准、规则上(rulemaking)，要求法院对其规则进行司法审查。我国的行政诉讼法还没有把由普遍约束力的行政行为纳入受案范围。

美国商会2013年发布了一份报告，列举了10个严重增加企业运营成本的美国联邦环保总署规章，包括新国家空气质量标准的颗粒物标准，区域雾霾控制规则，并指称这些规则都是由于环保组织起诉美国联邦环保总署而出台的24。

对于清理危险废物造成的场地污染问题，美国联邦环保总署可以联合美国司法部提起清理修复诉讼(cleanup & remediate enforcement)。根据美国1980年的《综合环境反应、赔偿与责任法》（又称为《超级基金法》），美国联邦环保总署要把需要清理修复的危险废物污染场址列入国家优先清理清单（National Priorities List），美国联邦环保总署既可以下达清理命令要求潜在责任主体进行清理，也可以自行清理，要求责任主体承担清理责任。

如果对于清理责任有争议，美国联邦环保总署和美国司法部（DOJ）可以对任一潜在责任主体提起民事诉讼。已承担责任的责任主体可以提起责任分摊诉讼(Contribution Litigation)。

截至2017年11月24日，全美国家清单中有1341个污染场地待清理，已经清理完毕的有395个。根据1990年的《油污染法案》，美国的海岸防卫军（Coast Guard）负责石油泄漏造成的污染清理修复的反应行动。除了清理修复诉讼以外，《综合环境反应、赔偿与责任法》和《油污染法案》均规定由自然资源的托管人联邦政府（内务部、国家海洋和大气管理局）、州政府和部落政府对由于危险废物释放、溢油所造成的自然资源（湿地、渔业资源和野生动植物生境）损害获得赔偿。这种自然资源损害赔偿诉讼相比我国生态环境损害赔偿的范围要窄，只限于危险废物释放和溢油所造成的对公共土地上自然资源的实际损害。

美国审计署1995年调查报告显示，基于《超级基金法》提起的自然损害赔偿诉讼，截至1995年4月共有98起达成和解，和解金额总值约为1.06亿美元，其中8起大案占了赔付金额的80%。但自然资源损害赔偿诉讼获得赔偿金与清理修复诉讼达成的和解金额又显得微不足道。仅1994年，在清理修复诉讼达成的和解中，责任主体共需支付一千亿美元。

三、讨论

本文尽可能将笔者在促进中美环境法律交流项目中了解的不同类型的环境公益诉讼实践类型呈现出来。与选取具体的制度进行规则比较的研究不同，本文用系统性的视角展现了目前中国的环境公益诉讼实践，在尺度、性质、发展趋势以及与现有环境管理制度互动关系上与美国的多种环境公益诉讼的诉讼实践有诸多相似之处。

中国的环境公益诉讼，作为新生的制度，赋予了新的主体参与到环境治理系统中来，改变着原有的环境治理格局、手段和方法。环境公益诉讼正在不同领域尝试突破，探索如何解决中国在环境治理中出现的深层次问题，这些深层次问题包括跨界污染的问题、地方政府环境质量责任如何承担及追责路径问题、谁来清理修复长期积累的环境污染问题、污染成本太低的问题、环境执法与市场公平竞争的问题，等等。

不同的是，经过40年的立法与判例实践，美国多类型的环境公益诉讼体系中每一种诉讼制度都有自己比较具体、详细的规则，与中国的环境公益诉讼相比，似乎更“成熟”。各个公益诉讼主体均能明确自己的角色，每一类诉讼都在系统中有自己的功能和地位。当然，也有不少学者和实践者指出，美国目前的环境管理和公益诉讼类型还不足以保护生态系统的整体健康，特别是生态服务功能。

美国现行环境法大致可以分为两类：污染防治法和自然资源法。污染防治法规制工业污染产生的污染源的排放、处置和清理；此类法律把环境划分为不同的要素——大气、水或土壤，如《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物防治法》与之相似，自然资源法也把自然分成不同可利用的资源类型，如矿产资源、森林资源、油气资源、水资源。虽然规制自然组成部分的利用和环境要素的法律很多，但美国仍缺乏保护生态系统整体的主要法律。我们的基本假设是如果能够严格管理和规制自然的不同组成部分，我们就可以维持其整体的健康，实际不然，因此有学者建议，允许扩大公共妨害诉由或自然资源损害赔偿的范围，把所有破坏生态系统服务功能（Misuse Nature）的行为都纳入追责范围。

中国环境公益诉讼制度处于生长期，看似简单的法律构成具有很大的灵活性和相当大的潜力。关于什么行为是“污染环境、破坏生态”，什么行为会造成社会公共利益的损害，或构成巨大的风险应当被追责，以及什么才是有效的司法救济，能够实现保护社会公共利益、环境公益的目标，都正在具体的案例实践中进行“辩论”。

每一个或每一类型案件的原被告双方都需给出理由、进行事实上或者逻辑上的严密论证，而判决尽量考虑各种不同主张及其理由以说服社会，通过这样的辩驳与验证才可能实现法律的确定性、客观性和公正性，并有可能找出解决问题的线索28。因此，现阶段，我们应该给予环境公益诉讼新主体以足够的空间，在现行的法律框架下对不同类型的环境公益诉讼进行实践，这个空间既包括给予体制外的社会组织以更多的信任和支持，也包括给予体制内的检察机关、法院以更多的非政绩考核的指标，提供更多学习社会-生态系统行为的机会，了解环境问题产生的更深层次的原因，以促进更多更好的环境公益诉讼，更好的诉讼策略及更好的判决与执行的产生。

在我们下任何结论或要对环境公益诉讼制度进行干预之前，都需要深入观察和分析环境公益诉讼的系统行为，看系统中的不同主体是如何互动的，它在起什么作用，它为什么实现或没有实现预定的目标，注意追踪历史事实而不是理论。

这需要信息的充分公开和深入的研究。最高人民法院、最高人民检察院定期公布环境公益诉讼的典型案例都是很好的实践。“自然之友”编辑的环境公益诉讼每月简讯以及年度观察报告，及时收集了社会组织提起的环境公益诉讼的诉讼文书，不仅为相关研究提供了必要的素材，还能帮助新主体系统地了解学习环境公益诉讼的变化和进展历程。

2017年11月30日《检察日报》报道，自公益诉讼工作全面推开后，2017年7月至10月，全国检察机关在履行职责中发现公益案件线索8320件，立案4597件，提出检察建议和发布公告等诉前程序案件4026件，向法院提起公益诉讼40件。但是目前没有公开的渠道可以获得这些案件的具体信息，人民检察院信息公开网和最高人民法院的裁判文书网也鲜有检察院提起的环境公益诉讼文书的信息。

虽然美国的每一类环境公益诉讼都是内嵌在其环境治理和法律系统内的，我们很难以其中一种诉讼类型作为蓝本来移植规则。但是，深入分析其中不同类型的诉讼制度背后的逻辑，可供我国的实践和制度设计进行参考。

比如允许社会组织挑战排污许可证、美国联邦环保总署制定的规章，美国联邦环保总署与州政府达成的流域污染物控制规划是如何促进权责一致原则实现的，在解决危险废物污染上，不同类型的环境公益诉讼是如何互动解决问题的，等等。参考美国的经验，我国可以对已经涌现出来的某一类环境公益诉讼案件，如废酸倾倒类案件中如何追究倾倒链条中各主体责任，针对有争议的建设项目保护濒危物种等诉讼类型设计具体的规则。

环境公益诉讼的目标是保护社会公共利益，我们要跟踪具体案件的实践，特别是结案后的实践，聆听系统的智慧，多角度多尺度地总结环境公益诉讼实践如何保护社会公共利益，如何促进社会-生态系统的可持续性。相信在这样的学习态度下，环境公益诉讼制度能够发挥其应有的功效。