摘要

公民需求的日趋多样化、管理主体的日益多元化、社会环境的日渐复杂化导致 “棘手问题”频现，亟需基于价值管理的多元协同行动。在此背景下，“具有弱位特征的草根NGO能否以及如何化被动为主动，在中国政治社会背景下推进棘手问题治理”成为新的学术增长点。本文依托探索性案例研究方法对垃圾焚烧污染防治场域进行历时观察，发现草根NGO表现出“弱位生巧劲”的行动逻辑。也即立基中国“以和为美”“和而不同”的文化底色和威权主义的政治体制，以“公共价值生产”为轴心，通过巧立目标、巧定战略、巧设战术，依托“巧劲”而非“蛮力”来突破弱势，将利益相关方行动从“逆向”或“多向”转化为“同向”，以“强政府、巧社会”格局化解棘手挑战。本研究不仅有利于提升棘手问题理论的系统化、精细化与本土化，为公共治理实践提出“中国方案”；同时，有助于理解治理体系与治理能力现代化进程中的多元主体关系，为草根NGO的行动策略完善提供有益参考。

作者简介：

谭爽，中国矿业大学（北京）文法学院副院长，教授，博士生导师，研究方向为风险与应急管理，环境社会治理。

张晓彤，中国矿业大学（北京）文法学院行政管理系硕士研究生，研究方向为风险与应急管理。 

1 问题的提出

2021年3月，草根 NGO“芜湖生态中心”与自然之友联合发布《2019 年全国生活垃圾焚烧厂监督性监测信息主动公开民间观察报告》，这是 2012 年以来双方第六次发布焚烧环境污染监督报告。2020 年，“芜湖生态中心”与“公众环境研究中心”（IPE）合作开展针对垃圾焚烧行业81家品牌的“绿色供应链”评价，通过市场手段推动企业履行环境责任。与此同时，“深圳零废弃”针对2020 年度首届垃圾焚烧发电行业公众开放优秀电厂获奖名单向业界提出“调整标准、从严要求”的建议。面对社会诉求，政府积极回应，相继出台《关于垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知》《关于开展全国生活垃圾焚烧厂二噁英排放监督性监测工作的通知》《关于核减环境违法垃圾焚烧发电项目可再生能源电价附加补助资金的通知》等环境规制政策，优化制度结构，并开展“垃圾焚烧发电行业专项整治工作”。政社双重压力下，焚烧企业在环境信息公开、供应链绿化、宣教科普等方面积极行动，表现可圈可点。我国垃圾焚烧污染治理格局正在优化、标准日益完善、效果持续提升。

相较于宣传教育、社区绿化、观鸟植树，工业污染防治是环保领域中的“超级棘手问题”“棘手问题”（Wicked Problem）这一概念由西方学者查尔斯·邱吉曼于1967年率先提出，指与“驯良问题”（Tame Problem）相对应，兼具知识不确定性、制度复杂性、主体多元性、认知差异性、方案非唯一性等特征的问题。其本质是各方价值观的深刻分歧，无法仅依靠技术专家“科学化”的推演和验证予以解决，而需要利益主体跨界合作，创造共享的“公共价值”。随着中国进入风险社会，各类“棘手问题”正成为社会治理的常态化挑战。作为典型代表，垃圾焚烧污染防治中的政府、企业、公众、社会组织因政治价值诉求、经济价值诉求、伦理价值诉求、生态价值诉求难以整合而潜藏多重冲突。其围绕“垃圾该不该焚烧”“如何清洁焚烧”“焚烧是否最优路径”等议题展开旷日持久的争论，一度导致预期的“国家共振”演变为“国家矛盾”，甚至引发群体性事件。在这样的棘手场景里，草根NGO既不是执法单位，也不是新闻媒体，更不是企业的主管部门，还时常面临规模有限、信任缺失、制度掣肘等挑战，想要达成自身目标似乎是无法完成的任务。但现实却是，在焚烧成为我国垃圾处置主流技术的十余年间，环保组织积极履行第三方监督责任，不断拓展自身在公共权力和市场利益结构中的行动空间，为治污主体协同合作、焚烧行业规范发展、焚烧设施清洁运营等贡献了显著力量。

想象与现实的距离构成了本研究关切的核心问题：在中国政治社会背景下，面对利益相关方价值目标的显著差异，草根NGO采用何种策略转被动为主动，突破结构上的“弱位”，推进棘手问题治理？笔者将基于2009年至今对垃圾焚烧污染防治场域的探索性案例研究予以回答。并以该案例为视窗推动中层理论建构，尝试完成从“好故事”到“好理论”的升华。这一方面能够弥补既有研究细微化与碎片化的缺陷，为棘手问题治理提供新的理论洞见，提升西方语汇在中国语境中的适切性与解释力。另一方面也有助于深入理解治理体系与治理能力现代化进程中政府、市场、社会三者的关系调适，为草根NGO的行动策略优化提供有益参考。

研究数据资料源自三条途径：（1）深度访谈。课题组对芜湖生态中心、自然之友、零废弃联盟、磐之石研究所等12家草根NGO、相关政府部门、焚烧企业、公众等进行了多轮结构化与半结构化访谈，获得访谈记录15万余字。（2）参与式观察。笔者及课题组成员多次参与各类垃圾焚烧议题的研讨会、分享会、发布会等，也曾作为志愿者参与部分NGO的日常运行，在“听他们怎么说”“看他们怎么做”“与他们一起做”的过程中，深入了解其行动策略。（3）二手资料。“垃圾焚烧”作为热议的公共话题，相关公共政策、NGO策略、企业行动、政社关系等得到媒体广泛报道和学界深入剖析。同时还有诸多草根组织以自媒体为平台频繁发声，提供了丰富的文本资料。本研究将通过一手数据与二手数据的“三角互证”，提升数据信度，实现对问题的多侧面认知。

2 三维挑战：作为棘手问题的垃圾焚烧污染防治

中国垃圾焚烧行业起步于 20 世纪 80 年代末，2005 年因 BOT 模式的应用进入快速发展期。然而，随着社会公众环保意识和维权能力提升，焚烧设施落地屡遭抵制。焚烧的污染状况如何？该如何治理？由谁治理？一系列争议使之成为典型的“棘手问题”，在如下三个维度对管理者提出挑战，也引发草根NGO持续关注。

2.1 认知维度：知识不确定与价值碎片化

“在复杂的动态环境中，知识是有限度的，确定性更是难以获得”。由此，垃圾焚烧污染的概率和影响引发了利益相关方尖锐的争议。当专家强调“焚烧厂经过严格的环保批复设计，其排放的烟气比二类天气的空气质量还要好，二恶英的排放要比国家标准低十倍”，公众则通过实地考察指出“焚烧厂周边居民罹患癌症的比例增加是因为垃圾焚烧所排放的污染物二恶英所致”。当政府和企业用“无害化、减量化、资源化”来推介焚烧技术时，环保组织则基于中外学者的研究指出“焚烧的安全性缺乏长期跟踪研究和可靠结论。如果考虑到敏感人群的耐受性、污染物的累积和协同效应等，其潜藏明显的健康风险。”（研讨会记录，20170527）与知识争议并存的是各方因环境保护、经济发展、社会稳定、个人权利等目标所产生的差异性诉求，二者共同形塑了多元主体的价值碎片化，增加了协力治污的难度。

2.2 主体维度：治理主体多元且结构分散

与众多棘手问题一样，垃圾焚烧设施的规划建设和污染防治不仅涉及政府、企业、公众等不同行动者，也仰赖于发改委、生态环境部、商务部、住建部等多部门的府际协调以及中央政府和地方政府间的层级合作。主体的复杂分散性带来三个难题：其一，利益难以协调。各方虽然有一部分共享的公共利益，但也同样具有其团体或私人利益。该如何防止对私利的追逐阻碍垃圾焚烧污染治理效果？其二，制度较为复杂。相应制度安排覆盖技术监测指标、绿色金融体系、考评奖罚机制、社会动员策略等政治、经济、社会多个领域，衔接不畅或彼此掣肘的情况时有发生。其三，治理责任悬空。多主体并存带来责任重叠，若相互推诿、协同不当，则会转化为责任悬空，阻碍政策落实和制度运行。

2.3 过程维度：政府公共价值管理失灵

政府在独自处理垃圾焚烧污染这类棘手问题时，遭遇了明显的“公共价值失灵”，表现出政策制定过程中的民意表达不足、地方政府与焚烧企业之间的利益合谋、焚烧规划中短期环境效益与可持续发展观存在冲突、焚烧信息不透明导致公众无法判断风险、焚烧厂周边弱势群体权益受损等现象。这迫使管理者不得不追问，应依托哪些主体、通过何种路径来确保环境公共价值得以持续、有效创造。

3 公共价值生产：草根NGO推进垃圾焚烧污染防治的核心战略

垃圾焚烧污染防治的复杂性和无处不在的价值冲突成为实现环境公益的瓶颈，也让传统的公共行政路径遭遇失灵。面对此类棘手问题，“公共价值管理”范式涌现而出。该范式以创造公共价值、重视公民参与、发挥政治作用、推行网络治理为基本主张，旨在权衡多种价值观念并达成价值共识。草根 NGO 在推动垃圾焚烧污染防治的进程中，同样以之为战略指导并拆解为如下三个层次，从而调和价值冲突，驱动多元协作，回应认知、主体、过程维度的挑战。

3.1 优化“公共价值修辞”，弥合棘手问题认知差异

“公共价值修辞”体现为官方正式或非正式声明、战略规划、国家发展目标等。在此类象征性文本中汇入多方利益偏好并寻找“最大公约数”，有助于展现民主氛围、促成价值共识。因此，草根 NGO 针对垃圾焚烧领域的领导人言论、国家观念、政府规划等开展了两类行动：

第一，反思公共价值修辞，优化目标。如2016年，部分机构组织专家学者针对《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设计划（征求意见稿）》进行研讨，并向住建部和发改委递交《民间版十三五规划建议书》。《建议书》中融入了“审慎、安全焚烧”的社会诉求，提出“拓展规划编制部门、遵循‘严守生态红线垃圾是资源和矿产’等中央理念、修正‘垃圾进入无害化处理设施等同于得到无害化处理‘的认识”等具体建议，旨在反思“发展主义”“技术主义”的单一价值观，提升规划的包容性、环保性、可持续性。

第二，再解读公共价值修辞，引发关切。2016 年 12 月，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议中明确指出“普遍推行垃圾分类制度”。“垃圾分类就是新时尚”由此成为街头巷尾广为流传的非正式官方声明，引发社会积极响应。草根NGO乘势而上，抓住舆论机遇，对“垃圾分类”这一国家环境治理目标进行再解读，发布如《垃圾分类与垃圾焚烧发电是啥关系》《垃圾焚烧会制约垃圾分类吗》《你知道吗？践行垃圾分类可以减少焚烧厂环境风险》等文章，通过呈现分类不当可能导致的焚烧风险，将陌生的末端处理设施和熟悉的前端环保行动有机链接，由此提升管理者和公众对垃圾焚烧的关切，推动污染源头治理。

依托如上策略，草根 NGO 塑造了政府、企业、公众都能够感知和理解的“公共价值修辞”，使垃圾焚烧污染治理在理念和战略层面形成基本共识，弥合多元主体的认知差异。

3.2 推进“公共价值制度化”，优化棘手问题治理规则

棘手问题治理的战略目标必须准确传递给治理主体以提升其可操作性。这就需要将价值修辞进一步“制度化”，也即将其转化为正式规则以及社会化机制。对此，草根NGO通过十余年坚持不懈的政府游说和政策倡导，助推垃圾焚烧污染防治的治理规则和治理结构不断完善，克服棘手问题治理主体分散、效果不彰的困境。

在焚烧污染管理制度方面，相关机构曾委托政协委员提交提案《要求环保部门彻查全国生活垃圾焚烧厂违法排放情况》，警示焚烧厂自监测不足、信息公开度低等问题，建议对各地环保部门的不作为情况进行追责并责令整改；曾向环保部递交《呼吁环保部将生活垃圾焚烧发电厂全部纳入国家重点监控企业，并严查污染物超标排放行为的函》，建议其将所有生活垃圾焚烧厂列为国家重点监控企业，并监督焚烧厂安装实时监控装置、公示排污信息；曾提交《关于<生活垃圾焚烧污染控制标准>的修改意见》等文本，从监测标准、处理标准、数据公示等方面推动垃圾焚烧污染防治标准升级。在焚烧污染治理结构方面，草根 NGO 聚焦环境公众参与、企业环境责任履行、垃圾管理机构改革等议题，发布《垃圾焚烧行业公众到底如何参与》《拿起手机一起来监督身边的焚烧厂吧》等自媒体文章，呼吁并指导社会主体参与污染防治行动。

经由草根NGO的不懈谏言，焚烧潜藏的环境与社会风险得以充分暴露，公共价值修辞逐渐从宏观理念落地为实操方案：《关于垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知》《生活垃圾焚烧发电行业达标排放专项整治行动方案》等新规的先后出台宣告了垃圾焚烧污染防治的合法性与必要性，《环境影响公众参与暂行办法》《关于推进环保设施和城市污水处理设施向公众开发的指导意见》等的制定则为棘手问题的网络治理提供合法性。政策驱动下，多元主体共同致力于淘汰工艺水平落后、管理水平低下、不能长期稳定达标排放的垃圾焚烧厂，树立行业良好形象，提升社会信任度和公众接纳度。

3.3 建构“公共价值行动”，提升棘手问题治理效果

由于棘手问题结构不良，利益相关者具有差异化偏好，故必须基于主体间审慎协商与复杂互动从而达成公共价值目标，否则极易出现上文所提及的“公共价值管理失灵”。经过多年深耕，草根 NGO 在一定程度上将企业、普通公众、志愿者等推入垃圾焚烧污染防治体系，促使公共价值行动从政府“特权”转变为多方责任，打造了形式多样的行动体系：其一，信息型行动。环境大数据能够提供开放透明的环境信息、科学的环境决策资源和前沿的技术支持，促进环境治理各主体线上线下的有效沟通和协同参与。鉴于此，NGO 积极开发“蔚蓝地图微举报”“焚烧企业绿色供应链 CITI 指数评价”等工具，既帮助企业实现环境风险动态评估，减少环境违法成本，也让公众更加了解企业在环境社会责任方面的付出，推动各方成为节能减排统一战线的亲密战友。其二，调查型行动。为了使监督证据更充分，压力更直接，NGO 联合焚烧厂所在地的环保组织或周边居民，观察焚烧厂的实际运营状况，向政府举报违规超标者并向社会公开。据统计，截至 2019 年已实地调研垃圾焚烧厂约 200 座，并在环保部门支持下推动多座设施规范运行。其三，研究型行动。NGO 基于文献梳理，合作撰写了《错误的激励：中国生活垃圾发电与可再生能源电力补贴研究》《欧盟：去掉混合垃圾焚烧的可再生能源标签》等报告与文章，推动民间话语与权威话语理性对话，共同应对科学不确定性带来的争议。其四，法律型行动。新《环保法》赋予了社会组织公益诉讼资格，相关机构在依托“软工具”的同时也使用“硬手段”向环境违法企业发出提醒。如自然之友曾以“污染物排放超标”为由先后向两家垃圾焚烧发电企业提起公益诉讼，借由具体案例推动环保法律体系完善。

基于上述公共价值行动，草根 NGO 联合各利益相关方打造了垃圾焚烧污染防治的“全景模式”（图 1）。其中，“焚烧设施监督”指对焚烧厂污染排放的“督企行动”以及对政府监督性监测是否到位的“督政行动”。“焚烧行业监督”一方面指向品牌公司对旗下垃圾焚烧厂的内部监督，另一方面则延伸至全行业的绿色供应链打造。焚烧规划监督从可持续治理角度监督垃圾焚烧发电的中长期规划、环评规划等是否合法、合理、科学。“焚烧技术监督”立足“焚烧是否安全”这一“元问题”，反思科学的可靠性并展示替代技术，为国家垃圾治理战略制定注入新的声音。多方携手、多管其下，提升了棘手问题治理效果。

图1 垃圾焚烧污染防治的“全景模式”

4 三重价值管理：草根NGO撬动公共价值生产的行动策略

草根 NGO 以“公共价值生产”为核心战略，链接政府、企业、公众等力量，回应了垃圾焚烧污染防治在认知、主体、过程维度的棘手挑战。但正如前文所述，其在传统的“公共价值管理体系”中并非核心主体，在敏感性议题中的行动时常受限，有学者甚至不无担忧地表示：“在环境治理具有冲突和张力的领域中，NGO 有典型的弱位。表现为数量不足、专业能力薄弱、合作性差等，极大影响其在抵制环境污染时的能量和信心。”那么，垃圾议题环保组织是通过何种策略弥补结构短板、实现能力跃升、获得多方信任，最终推进公共价值合作生产？回顾发展历程，可见其开展了“三重价值管理”行动（表1）。

表1草根NGO的“三重价值管理”行动

4.1 积势蓄力：达成基于“网络结构”的群内价值增值

4.1.1 塑造“群内-网络”结构

21世纪初，当大部分中国公众对垃圾焚烧还十分陌生时，国际上关于焚烧风险的争论已延续许久。该趋势下，草根 NGO“芜湖生态中心”开始正中国开展垃圾知识科普工作。但此时，垃圾污染尚未被建构为“显问题”，“芜湖生态中心”呈孤军作战之势，与政府、企业、公众间的互动机制亦远未建立。直至 2012 年前后，我国反焚抗争愈演愈烈，垃圾围城问题从幕后走向台前，相关社会组织才渐次成立，并发起“中国零废弃联盟”（简称“零盟”），结成了涵盖“宣传教育-社区分类-回收转运-焚烧监督-政策倡导”等环节在内的“垃圾治理链”，旨在合力推动中国垃圾危机化解。但相较于环保宣教、垃圾分类等 NGO 擅长的传统议题，全景模式焚烧设施 监督焚烧行业 监督焚烧规划监督 焚烧技术监督信息型行动研究型行动调查型行动 法律型行动“零盟”中仅有三家机构涉足焚烧，实力依然单薄，辐射范围有限。2019 年，“无废社会”战略正式提出，促使新兴焚烧企业涌现、焚烧设施持续上马、焚烧行业日渐壮大。作为回应，越来越多的草根 NGO 以不同工作手法介入，在“垃圾治理链”上编织起一张“焚烧污染防治网”（图 2）。这张网既覆盖了焚烧设施的全生命周期，又包含了污染防治的各种策略。其中，以“磐之石研究所”为代表的“智囊团”致力于基础研究，用科学数据进行焚烧知识展示与普及，旨在提升公众对焚烧的认知，消减政府和企业对其“非理性表意”的担忧；以“芜湖生态中心”为代表的“实干家”埋头一线，通过信息申请、实地调研、数据分析等方式掌握企业环境失责行为，旨在与之共同破解治污难题；以“自然之友”为代表的“发言人”将实践经验与研究成果转化为“政言政语”，开拓渠道进行政策倡导，旨在为政府环境监管提供可行方案。三类角色结成生态群落、相互借力，在提升草根 NGO 的综合实力和话语权的同时，部分化解了对外界的资源依赖，亦避免被政府或企业俘获或操纵。

图2 垃圾焚烧污染防治的“群内-网络”结构

4.1.2 网络链接实现“群内价值增值”

公益种群内草根NGO的联合改变了散兵游勇的行动状态，增强了社会组织的“专有能力”，使之能在特定领域精耕细作、长期运营、出色表现，进而从三方面实现“价值增值”，突破政府和企业质疑其专业性的“能力关”。

第一，战略价值增值。即草根组织通过优化战略管理增加给自身和利益相关者创造的价值。基于NGO种群内资源的深度整合，各机构分散的工作目标凝练为宏观而长远的合作战略。比如从对单个设施污染的监督提升到对国家焚烧长期规划的关注，从对设施清洁运行延伸到对企业供应链的绿化，从给政府施压到倡导全民参与，从单纯的批评转变为意见与建议并存等。虽然战略调整还在进行当中，但环保组织面向共同目标的协同行动已经开始发挥1+1大于2的力量，提升了其与监督对象沟通的精准度、说服力和接受性，同时也降低了单兵作战的成本。

第二，素质价值增值。即社会组织通过彼此间的资源借用和相互学习实现观念更新、能力迭代、知识优化等，为监督工作奠定坚实基础。对此，芜湖生态中心颇有感触：“和越来越多的机构建立联系之后，互相给到很多启发，我们也在不断学习中发展起来。跟 IPE、自然之友学习行政复议，跟宜居广州学习做信息公开申请统计表，跟重庆两江学习做实地调研……大家取长补短，逐步完善。现在关于焚烧监督的各方面都形成了体系，制作了包括履职申请、信息公开申请、两会提案等各类工具包。”（访谈记录，20200423）可见，在与伙伴碰撞中产出的知识有效提升了草根 NGO 的专业性，并将在持续传播中帮助更多机构实现素质价值增值。

第三，产出价值增值。即社会组织通过系列行动提升对污染防治的贡献，表现有三：一是推动环境信息公开。相关机构联合发布的“垃圾焚烧发电环境效益分析网”“中国垃圾焚烧厂信息公开与污染物排放系列报告”等信息平台或研究文本，让公众更清晰地判断地方政府和垃圾焚烧品牌环境管控能力的差异，促进政府和企业完善环境公开信息。二是敦促焚烧企业自主治理污染。芜湖生态中心曾核查了18个省76个企业的排污数据，举报了约50次垃圾焚烧厂在线监测数据超标的情况，最终推动7家企业达标。而其与IPE联合开展的垃圾焚烧行业“绿色供应链评价”，则进一步对企业环境责任履行施以激励和压力，引导企业开展精细化管理。三是加快环境公益诉讼进程。自然之友曾针对两家垃圾焚烧发电企业发起诉讼。其中，诉江苏大吉发电有限公司大气污染案一审胜诉，不仅给焚烧企业以震慑，更论证了社会组织的专业能力。

4.2 尖端发力：实现基于“楔形结构”的群际价值耦合

“棘手问题中，关键的利益相关者通常有着互不相容的世界观。然而，这些深刻的差异很少得到承认或探讨。”这一误区频现于草根 NGO 的早期行动。最初，NGO 的诉求单一且直接，即“不焚烧或少焚烧以彻底杜绝污染”。但这与国家环境治理的宏观战略、专业人士的技术认知以及企业经营的发展目标相悖。尤其当 NGO 对环保价值的“高期待”转化为对利益相关方环保行动的“严要求”后，引致对方不解和不满。曾有焚烧企业代表坦言：“有些 NGO永远是盯着你做的不好的地方，所以企业在 NGO 面前是很弱势的。”“在环保方面，NGO 是学霸思维，企业是及格思维，这个很难跨越……我特别佩服 NGO，但是理想真的要接地气。”（研讨会记录，190711）也曾有相关政府部门的工作人员无奈地说：“我们经常被（NGO）批评。但实际上当你来处理这个具体的事情时（焚烧监管），才知道要面临多少困难，也才知道怎么做才能确保最关键的东西得到保障。”（访谈记录，20180605）可见，草根 NGO专有能力的强化虽然有效提升了其在污染防治系统中的“使用价值”，但“离开各利益相关方的效用关系及由此产生的行为联系，价值创造将失去意义。”如何弥合“使用价值”与“交换价值”之间的沟壑，将能力上的提升转化为关系上的信任，从而为棘手问题合作治理奠定基础，成为 NGO 的新挑战。为达此目标，其积极进行群内结构调适，为“价值耦合”创造条件。

4.2.1 打造“群际-楔形”结构

“楔形结构”旨在助力草根 NGO 获取与其他主体的价值共识，由“楔尾”和“楔头”两部分组成（图 3）。尾部以 NGO 网络为依托，通过彼此汇集、相互协作、资源共享，获得隐性知识、互补技能和新兴技术，从而提供单个组织所不及的产品或服务。头部则以部分亚群落或单一机构为楔入面，借助楔形的“增力作用”，将后端实力汇聚至尖端，用“巧劲”楔入政府、企业、公众的偏好与注意力系统，有的放矢地回应各类主体的差异化诉求。比如芜湖生态中心早期主要依靠“信息公开系列调查报告”来实现对焚烧污染问题的预警，却长期陷入与政企“隔空对话”的尴尬。而有了更多伙伴后，其将自身对焚烧行业的了解与 IPE 在供应链评价方面的优势结合，制作“焚烧行业品牌 CITI 排行榜”，以之为“楔头”，依托品牌形象、环境风险成本等与经济收益挂钩的“楔入点”唤起企业关注并实现直接沟通。与此同时，楔形结构还能产生一种“声誉共享机制”。曾经，政府部门和企业既不了解草根 NGO，也不理解部分机构对焚烧厂的苛责态度。为提升或修复形象，网络中的社会组织相互支持，扬长避短。如受访者提到：“环保部门默认 IPE 的‘蔚蓝地图’是一个比较好的环境监督和倡导方式，所以对 IPE 一直是比较肯定的。我们合作的过程中，它的口碑就帮我们拓展了一些工作空间。”（访谈记录，20200423）可见，基于楔形结构，言辞犀利、态度鲜明的 NGO 可以将自身观点委托给温和低调、进退有据的 NGO 予以表达，以专业研究见长的 NGO 则可以依托善于传播的 NGO 之力获得大众知晓。各组织进退灵活、共同发声，塑造情理兼备、轻声说重话的整体形象，提升接受度和美誉度。

图3垃圾焚烧污染防治的“群际-楔形”结构

4.2.2 楔形结构助力“群际价值耦合”

耦合（Coupling）是源于物电领域的专业术语，强调两个系统在流程中的关联程度。在社会领域，“耦合”强调建立治理主体间的有机而非机械联系，也即各方具有利益一致性和合作动机，而非单纯的零和博弈。依托“楔形结构”，草根NGO网络中的特定机构通过“讲大局”“谈利益”“话情感”三种“增力”策略，达成与政府、企业和公众的政治价值、经济价值和伦理价值耦合，进而缓解矛盾冲突、动员更丰富的行动资源。

首先，面向政府“讲大局”，促成政治价值耦合，获取合法性资源。“环境治理”是环保组织和政府的共同目标。不同的是，前者更专注于自身业务领域，而后者需要在多元环境目标中权衡，实现公平公正、责任与回应性、社会稳定等“政治价值”。因此，当NGO以“反焚烧”作为沟通话语甚至采用对抗策略时，会与政府的价值取向产生激烈冲突，导致自身发展受阻，甚至遭遇合法性困境。有鉴于此，部分机构跳出业务局限，主动对垃圾焚烧认知和污染防治目标做出调适：一是从负面认知到中立认知。NGO工作人员表示“如果你既不让他（政府）埋，又不让他烧，那政府怎么处理（垃圾）呢？”（访谈记录，20160808）“从长远来看，我们还是坚持把源头减量作为优先选择。但也在逐渐地调整对焚烧的态度，现在基本可以接受在一个时间段内以焚烧作为处理垃圾的主要手段。”（访谈记录，20210518）二是从关注“点”到关注“面”。也即摒弃对“焚烧与否”这个“点”的过度关切，将视野放宽到前端减量分类倡导和更多末端处理方式的探索。“因为只有找到了更好的方法，能够有效形成替代效应，减少焚烧这个措施才具有可行性，才能和相关方取得一致。”（访谈记录，20210518）三是从单一目标到多元目标。“棘手问题所固有的不确定性和价值冲突性决定了无法达成结果的广泛一致。”认识到这一制约后，NGO的行动也变得较为缓和，将“减少焚烧比例”这个唯一且强硬的目标拆解为“政府有效监督”“企业安全焚烧”“企业环境履职”“削减焚烧比例”等阶段性目标，以“慢慢来”的原则坚定但温和地行动。正如工作人员所说：“这件事（焚烧污染防治）急不来。各方都要一点点的迈进，积极对话，逐步建立信任关系，找到合作点，一起来推动。”（访谈记录，20210518）多年行动实践中，社会组织与政府交流愈发深入，也愈发理解“垃圾围城”给公共治理带来的压力。在此基础上，其理念从“反焚”转变为“忧焚”，从暴露问题到解决问题，也将“去除焚烧”的理想愿景转化为“清洁焚烧”的阶段性目标，与国家推进垃圾治理进程、建设无废社会、维护社会稳定的执政理念趋于并轨。政府则逐渐放下了对NGO的成见，以开放、包容的姿态将其吸纳到垃圾治理体系中。正如NGO所说：“政府变得开放了，之前很多的排污信息都说是国家秘密，现在也不会这么表述，开始逐步理解我们（社会组织）坚持的一些东西。”（访谈记录，20200518）

其次，面向企业“谈利益”，实现经济价值耦合，获取合理性资源。企业的经济诉求和社会组织环境诉求之间的矛盾客观存在。为了促进双方价值耦合，NGO 以“绿色经济”理念寻求共识，指出企业追求经济利润，这无可厚非，也是值得提倡的事情。在这个过程中，企业能够弥补社会需求，带动经济长足发展。但从另一个思路来看，企业做好节能减排，实际就是在节约成本，无形中也会带来利润的增加。基于此，多家 NGO 开发“蔚蓝地图”、绿色供应链指数、企业 ESG 评价等工具，为焚烧企业的绿色发展提供抓手。与此同时，其还向企业释放善意，在考量对方实际困难的基础上推进污染防治。IPE 就曾表示：“IPE 最大的特点在于非对抗性。我们不会一直去指责质疑企业，而是希望和企业一起寻找解决方案。我们知道垃圾焚烧这个行业很特殊，所以想要把其他行业的经验带过来，也了解大家的难点和痛点在哪儿。”（闭门会记录，20191025）无独有偶，上海青悦将工作理念描述为“消灭污染，不是消灭污染企业”“在监督中服务，在服务中监督”。绿色江南则秉持“依法，理性，专业”的工作风格，“帮助企业绿色发展，帮助政府相关部门提供更好公共服务”。环境保护与经济发展共赢的思路促进了社企良性互动，也提升了 NGO 污染防治行动的合理性和科学性。

再次，面向公众“话情感”，实现伦理价值耦合，获取道义性资源。公众诉求主要表现为弱势群体的知情权、参与权、环境权、财产权不被侵占等伦理价值。维权的激情为其关注垃圾焚烧污染提供了热情，但这种热情往往短暂而局限，具有情绪化和极端化特征。正如 NGO工作人员所说：“我们最担心为反对而反对的情况。居民容易搞得比较利己和激进。他们不善于使用法律武器，也不会想到通过垃圾分类或是日常监督等方法来保障焚烧厂安全。”（访谈记录，20170425）“我们关心的是，当抗争目标实现，一些焚烧厂改建或者缓建后，怎么才能将居民对垃圾议题的热情维持下去并进入良性发育的轨道？”（访谈记录，20150714）对此，草根 NGO 采取了情感链接策略。一方面，协助公众理性维权，与之产生“情感共鸣”。如在相关会议上邀请焚烧厂周边维权代表参与，在表达尊重、倾听其诉求的同时，“本着全局的观点，建议他们用信息公开、行政诉讼等法律途径去争取合法权利，而不要使用非常规手段。”（访谈记录，20170721）另一方面，为公众环境参与赋能，做好“情感疏导”。在获得对方信任后，NGO 尝试将个体的伦理价值诉求转化为公共的环保意识和能力。如有机构提到：“我们会通过对接资源，给维权者提供一些专业培训。比如去年就给几个地方的居民做了焚烧厂监管的培训，通过知识科普，让他们客观认识焚烧这项技术。”（访谈记录，20170505）此外，也有机构在自媒体发布“环境公参技能分享”系列文章，尝试突破公众没时间、没精力、没能力参与的困境。

经由上述三条路径，草根NGO建构了与不同主体的“共容价值结构”：通过考虑更宏观、广泛的环境利益，与政府进行“政治价值耦合”，将切实化解垃圾围城困局作为共同目标；通过严格监督与深入理解并举，与企业进行“经济价值耦合”，携手探索低成本高收益的治污方式；通过共情与赋能兼具，与公众进行“伦理价值耦合”，将无序的维权行动转化为有序的环境公益行为。由此，NGO有效拓展了与利益相关方的对话空间，突破了不被接纳的“信任关”，为焚烧污染防治的多元合作治理奠定基础。

4.3 协同用力：推动基于“系统结构”的公共价值共创

经由“价值增值”“价值耦合”两个环节，草根NGO推动了垃圾焚烧污染防治从“独唱到“双簧”的转变。但两两携手尚不足以应对棘手问题，必须促成政府、企业、社会组织、公众等多元利益相关者的“合奏”，构建针对问题的共同理解及共同责任，才能创造共享的公共价值。为达成该目标，草根NGO继续推进垃圾焚烧污染防治群落的结构与行动优化。

4.3.1 构建“群落-系统”结构

在污染防治过程中，草根NGO作为第三方，承担着监督企业、监督政府以及倡导公众参与监督三重责任，与三方皆有关联，故其尝试搭建一个以政府为“核心”，自身为“基点”的系统结构（图4）。其中，政府作为创造公共价值、治理棘手问题的第一主体，可以运用政治权威优势，通过出台环保政策、营造社会氛围等宏观举措，向企业施加治污压力，为社会主体提供环境参与的制度保障。草根NGO则发挥自身行动灵活、扎根一线、试错成本低等特征，通过微观实践唤起政府、企业、公众联动治污的积极性与行动力。

图4 垃圾焚烧污染防治的“群落-系统”结构

4.3.2 基于系统结构的“公共价值共创”

在多主体共存的系统结构中，草根NGO采取两条路径推动环境公共价值共创：路径一是撬动政府，借力政治权威，驱动公共价值共同生产。该路径中，NGO通过唤起政府的污染风险感知来促进国家环保战略优化和公共政策完善，进而依托政治和法治权威将压力传导至企业。其策略包括“‘强硬’和‘温和’两类。前者指环境违法举报、环境公益诉讼、政府履职申请等直接手法，后者则涵盖写建议信、提交两会提案、制作污染评价指标体系等间接手法。”（访谈记录，20200518）作为回应，政府面向企业采取了系列措施，如：2017年原环保部要求垃圾焚烧行业执行“装、树、联”，率先向社会大声喊出“我是环境守法者”；2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅发布公告提出取消自动监测数据有效性审核，企业要对数据实性负责；国家和各地方一系列政策都要求将企业环境违法行为纳入社会信用体系，实行联合惩戒措施等等。路径二则是自主发力，搭建交流平台，促使公共价值共识达成。权威的力量虽大，却无法触及每个细枝末节，具体场景中的价值共识与共创还是要靠各方一点一滴地做出来。因此，草根NGO主动担责，持续多年发起各类焚烧行业研讨会（表2），将政府、企业、公众一齐卷入治污行动。虽然会议上常有分歧、争议甚至争吵，但真理也在这个过程中逐渐辩明。多位企业业主在研讨会上开诚布公地说：“我觉得今天最大的收获是感到NGO跟企业并不是对立面，跟政府也不是对立面，我们都不是对立面。所以要更加的抓住实际情况往前推，而且我真的希望NGO比我们更有效地带来变化。”（研讨会记录，20191025）还有企业对草根NGO的监督行动表示欢迎，期待其通过对行业内各企业的走访交流，以第三方的眼睛，反映垃圾发电产业的难点、痛点，推动社会各界共同支持、促进垃圾发电产业的健康发展。

表2  2015-2021年草根NGO发起及参与的代表性垃圾焚烧研讨会

如上策略促进了“公共价值多元共创机制”的建立：其一，信息公开合作机制。相较于若干年前焚烧厂问题频发、公众抗议连连、各方互不理解的状况，利益相关者之间的鸿沟正在弥合，最有力的佐证是垃圾焚烧信息公开合作机制的建立。2012年，草根 NGO 在《中国122 座在运行垃圾焚烧厂信息申请公开报告》中描述了公众获取焚烧信息之“难”与“贵”。十年间，在其持续呼吁和政府不懈努力下，“装、树、联”制度持续规范运行、自动监测数据在司法领域得到应用、“环保设施向公众开放 NGO 基金”常年设立，障碍正逐步化解。其二，污染监管合作机制。日益透明的信息为越来越多的环保组织、志愿者提供参与垃圾焚烧监管的机会，也为政社协力治污创造条件。如草根 NGO 运用“蔚蓝地图”APP 监督焚烧厂排污状况并向当地环保部门举报，政府工作人员及时受理、核查与回应，有效提升了污染监督效率和效果。其三，常态沟通反馈机制。一方面，草根 NGO 与企业的互动更加直接、频繁。六家垃圾焚烧品牌主动与相关机构沟通，表示愿意接受社会力量协助，共同改善下属焚烧厂环境表现。另一方面，随着草根 NGO 治污效果的提升，其与政府间的交流亦变得更加畅通。如工作人员所述：“这几年逐步开始有直接的交流。比如生态环境部固废司前段时间出了两个征求意见稿，他们直接就发给我们了，因为里面有我们关心的二恶英。这样可以将一些意见直接回复过去，不用再通过提案议案，效率提高了。”（工作坊记录，20200904）如上多重机制的保障使得公共价值的合作生产更加顺畅、高效，持续推动棘手问题化解。

5 “弱位”生“巧劲”：中国草根NGO推进棘手问题治理的理论逻辑

前文深描了在中国政治体制和社会文化背景下，草根 NGO 推进棘手问题治理的核心战略和行动策略。综而观之，可以用“弱位生巧劲”概括其理论逻辑。即草根 NGO 立基棘手问题的价值冲突本质及自身的结构性弱势，在行动时有意识规避与政府、企业等利益相关方的“硬碰硬”，借助“巧劲”而非“蛮力”推进共识达成及多元互动，从而实现公共价值共创，达成预期目标。一套理想的“巧劲”生成逻辑可以拆解为巧立目标、巧定战略、巧设战术三个要素（图 5）：

图5 草根NGO推进棘手问题治理的理论逻辑框架

5.1 巧立目标：识别棘手问题的关键挑战

为防止盲目行动损耗资源，草根 NGO 必须在纷杂的环境棘手难题中锚定“木桶短板”，制定清晰的行动目标，集中力量回应如下挑战：一是认知维度的知识不确定性和价值碎片化；二是主体维度的多元并存与结构分散；三是过程维度的政府公共价值管理失灵。它们的化解很难一蹴而就，NGO 需要秉持实用主义、行动主义、演化主义的方法论。其中，“实用主义”面向棘手问题的“差异性”，要求 NGO 对每一个独特的议题做专门讨论，防止落入教条和经验的窠臼。“行动主义”面向棘手问题的“模糊性”，要求 NGO 在具体实践中不断尝试，并努力构建群体协同能力，以便各类知识都能在实践中得到最佳配置与应用。“演化主义”面向棘手问题的“变动性”，要求 NGO 跟随政治社会环境的变化做敏捷调适、持续学习，确保行动有的放矢。

5.2 巧定战略：把握棘手问题的核心本质

棘手问题虽具有高度复杂性，但若拨开迷雾则可发现其本质是价值观的深刻分歧，须通过密切互动，将多元、异质的价值观和利益表达整合为价值共识。草根NGO正是从优化公共价值修辞、推进公共价值制度化、建构公共价值行动三个层次深入理解“公共价值生产”这一核心战略，找到解决问题的“最短路径”。该战略还对草根NGO提出两方面期待：在角色上，需要其认可公益组织是公共价值的重要“助推器”，保持“积极但不激进”的姿态。尤其在判定何为“公共利益”时，应具备全局性的宏观视野，与作为“主导者”的政府部门紧密配合，相互补足。在行动上，希望其认识到棘手问题因具有“知识模糊性”“预测模糊性”“干预模糊性”等特征，要制定和执行政治上可接受、技术上可行、生态和经济上有效的政策十分困难，进而摈弃过于理想化的价值追求和“对错二分”的绝对观念，必要时适当妥协，用“满意解”替代“最优解”。

5.3 巧设战术：制定棘手问题治理的行动路线

草根NGO基于对自身弱位特征的考虑，设计“三重价值管理”的巧妙行动，实现从“生产使用价值”到“优化交换价值”再到“创造公共价值”的跃升。首先，可依托网络结构实现公益集群在战略、素质、产出等方面的“价值增值”，突破专业性被质疑的“能力关”；而后依托具有针对性的楔形结构实现与政府、企业、公众的政治、经济、情感“价值耦合”，突破不被接纳的“信任关”；最终依托利益相关方交织的系统结构搭建“借力政府”和“自主发力”两条路径，撬动各方实现“价值共创”，突破缺乏有效协同的“协作关”。经由这一路线，草根NGO从追求独立的“各美其美”到成就彼此的“美人之美”再到相互支撑的“美美与共”，将利益相关者行动从“逆向”或“多向”转化为“同向”，并描绘出一幅新的图景：国家通过“助推（Nudge）”激发“社会生产”的同时，社会力量也可以通过“四两拨千斤”的策略来激发“国家生产”，共治棘手难题。

6 结论与讨论

6.1 研究结论及理论对话

本文依托探索性案例研究方法，基于对垃圾焚烧污染防治场域十余年的历时观察，凝练出棘手场景中草根 NGO“弱位生巧劲”的三要素理论逻辑框架，为棘手问题治理提供中国经验，为草根 NGO 的行动提供可资借鉴的详尽方案。该发现提示政府在应对棘手问题时要积极引入社会力量，营造“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与”的社会共同体，也尝试在如下两方面与既有理论对话：

6.1.1 棘手问题治理路径及公共价值范式的应用

后工业化时代，社会环境呈现动态、多变的特点，公共问题开始超越传统的行政区域、地理、部门界限，盘根错节地交织在一起，演变为具有高复杂性和价值冲突性的“棘手问题”，导致传统行政官僚制的管理模式频繁陷入失灵。这一现象首先引发西方学者热议，相关文献涉及环境治理、公共危机治理、公共卫生治理、社会安全治理、政策设计等领域。研究中，学者们发现依靠传统的科层制、新公共管理理论的市场力量、公共治理的网络工具等都不能有效应对棘手问题，必须回归到最根本的价值考量。由此，“公共价值管理”快速成长为学术界的研究焦点和实务界的行动选择。美国学者马克·莫尔构建了一个包括使命管理、政治管理和运营管理三要素在内的“公共价值战略模型”，首次将“公共价值创造”作为核心管理目标，为政府提供行动指南。这一发现也引发部分中国学者关注，其肯定了该理论对于资源浪费、道德瓦解、生态破坏、信任缺失和公共危机等棘手难题的指导意义，提出应从关注集体偏好、重视政治的作用、重塑民主与效率的关系等方面入手，践行新的公共行政范式。但总体来看，对“棘手问题”的研究依然集中于发达国家和地区，在中国学界还是一个较为模糊的概念，本土化的阐释凤毛麟角。为数不多的成果以规范性的宏大叙事为主，实证性研究较少，未能深入揭示中国政治、社会、文化背景下棘手问题的生成与治理机制。与此同时，源自西方的公共价值范式及相关理论虽然提供了行动框架，但更多是作为一种理念阐释，在具体操作方法上语焉不详。也即治理主体究竟如何创造公共价值，以及如何通过公共价值管理来破解困局，尚缺乏明确的路径描绘。

作为回应，本研究立足中国情境，以“价值”为轴，将棘手问题的具体特征、治理战略、策略工具等做了系统阐述。这在宏观层面印证了公共价值范式对于化解棘手问题的有效性，中观层面贡献了“三重价值管理”“楔形结构”“价值耦合”等学术概念与行动规律，微观层面则梳理了草根NGO治理棘手问题的具体路线。由此，将抽象的“公共价值范式”具象化，为公共价值管理理论注入实践智慧和本土经验，进而实现从故事讲述到知识生产的跃迁，提升理论的精细度与实用性。

6.1.2 棘手场景中社会力量的功能发挥及政社关系营造

对于棘手问题，管理者通常采取预防性原则“参与式管理”理念予以应对，以确保融入多元价值观。作为公众利益“整合器”的NGO，因能灵敏捕捉到各方核心诉求、搭建话语联盟、促进彼此信任，自然成为重要一极。比如西方的环境治理进程中，草根组织以抗争性姿态扮演“厉声的监督者”，在解决全球气候变暖、防止非法开采自然资源、农业环境保护等领域行动效果显著。对此，学者指出，虽然政府在确保公共价值的实现方面具有重要作用，但其并非承担该责任的唯一组织，公共管理者之外的主体亦能成为识别、定义和生产公共价值的能动者。遗憾的是，现阶段公共部门依然是学界聚焦的核心，市场、社会、公民个体等的角色与功能尚未得到足够关注。

鉴于此，本研究在公共服务“合作生产”的时代浪潮下，聚焦“社会力量应对棘手问题”这一学术增长点，剖析处于“弱位”的草根NGO如何通过结构和行动的持续调适来推动公共价值合作生产。中国的威权体制决定了草根NGO的生存环境、社会地位、行动路径具有独特性。其早期常以“为民请命”姿态与政府和企业进行正面对抗，遭致严峻的合法性挑战。生存压力将其推向另一个极端，即采用“嵌入”体制内的渠道或者被体制许可的话语进行表达，甚至直接被吸纳为体制的一部分，极大削弱社会力量应有功能的发挥。近年来，随着“治理体系和治理能力现代化”理念的提出与践行，国家治理势能发生了结构性变化。社会组织持续壮大，国家控制社会的状态逐步消解。但即便如此，草根NGO理想功能的发挥仍以一系列复杂条件为基础，难以被笼统地概括为“鼓励发展”等论点。尤其在棘手场景中，由于政策支持有限、企业互动意识不强、公众参与能力缺乏等原因，其依然面临合法性不足、独立性欠缺、行动效果欠佳等障碍。在此背景下，我们发现中国草根NGO天然的“弱位”反而催生了其顽强的生命力和审时度势的生存智慧：在形象上，其不再扮演倍受诟病的“激进的对手”，却也并未完全规避对抗性、重返“女性的温柔”，而是展露出一种坚韧不拔又灵活多变的姿态。在行动上，有别于学者所提及的通过“嵌入体制内”或“顺从政府吸纳”以获得发展空间、资源和认同，相关机构始终坚持自身立场，努力保持独立性。在能力上，其依托网络行动不断自我增能，再通过“灵活楔入”和政府、企业、公众等主体巧妙链接，实现资源互借与协同攻关。

总之，面对棘手问题时，草根NGO正尝试在“对抗”和“嵌入”这两极之间开辟一条“积极但不激进”的道路，形成“强国家，巧社会”的格局，以吻合中国“以和为美”“和而不同”的文化底色。该格局仍以政社良性互动、相互增权为根本原则，但不同于“强国家，强社会”理念从“关系维度”对国家和社会势均力敌的描摹，“巧社会”落脚在“策略维度”，关注社会力量如何在关系复杂、利益纠缠的问题场域中用“巧妙”手法防止行政力量支配、克服高难挑战。这一论断更适应于中国当前的政治社会特征，也即当社会还在成长、“双强结构”尚未形成时，草根NGO可以通过提升工作创新性和精细化，有效调动各方需求、借力打力、拓展空间，尽可能降低资源消耗，靠巧治、妙治撬动善治。“巧社会”既是达致“强社会”的过渡阶段，也应是“强社会”的题中之义，其灵活、高效将为国家与社会的共生共赢提供坚实支撑。

6.2 研究局限与未来展望

本文基于对单一议题中多个社会组织的持续观察，凝练出草根 NGO 推动棘手问题治理的行动逻辑。因在复杂性场景中，草根组织面临的文化价值冲突、政治机会结构、社会资源约束等具有高度相似性，故该理论框架具有一定程度的解释力。但不同机构的实践无法被完全规训，必须取决于具体的问题特征、场域特性、组织形态等，因此本研究的结论需要依托更丰富、长期的观察予以验证和完善。同时，笔者虽然揭示出草根 NGO“弱位生巧劲”的策略，但这并不意味着其在棘手问题中已经游刃有余，一些固有的困境依然存在。正视优势与短板的并存，对于实践中的政策制定和策略调适至关重要。