中国经验：

接续奋斗探寻环境法治规律

新中国成立70年来，环境法治之所以取得巨大的历史性成就，归根结底是中国共产党带领全体人民不懈探索、接续奋斗的结果。而矢志不渝地推进法治建设、完善以宪法为核心的环境保护法律体系、推进环境治理体系与治理能力现代化、统筹协调环境法治建设国内国际两个大局是实现“良法善治”的必由之路。

（一）矢志不渝地推进环境法治建设

中国环境法治建设始终在执政党的直接推动下发展，中国共产党的几代领导集体为实现从物质文明到生态文明的飞跃付出了巨大的努力，习近平生态文明思想体现了环境法治发展的根本规律，为推进环境法治现代化提供了理论武装和行动指南。

1.从物质文明到生态文明的飞跃

生态文明的思想发展突出表现在对人与自然关系的认识上。新中国成立初期党和国家面临的历史任务是在千疮百孔的旧中国基础上抓紧建立新中国的工农业体系。因此，主张在认识自然的基础上利用和改造自然。1972年，在周恩来总理的直接推动下，中国派代表团出席斯德哥尔摩人类环境会议并指示召开一次全国性的环保会议，为中国专门环境立法的起步奠定了基础。

改革开放初期，面对十年“文化大革命”浩劫后百废待兴、百业待举的局面，党和国家开始认识到人与自然的关系是相互的，在提出“发展才是硬道理”的同时，也提出要尊重自然、按照自然规律来发展经济。邓小平同志明确指出“应该集中力量制定……其他各种必要的法律，例如……环境保护法”，为1978年“环境保护”入宪、1982年“生态环境”入宪和1979年《试行法》、1989年《环境保护法》的制定提供了思想先导。

党的十二大在提出经济建设目标的同时，明确指出社会主义精神文明是社会主义的重要特征，是社会主义制度优越性的重要表现；在建设物质文明的同时，要努力建设社会主义精神文明。1992年联合国环境与发展大会后，江泽民同志明确提出必须把实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓，强调要不断完善社会主义市场经济体制下的环境保护法律体系，为在环境立法和执法过程中贯彻可持续发展战略提供了理念指引。

进入20世纪以后，随着我国经济社会的快速发展，与之相对应的是越来越大的人口资源环境压力，党和国家更加重视人与自然的和谐，对生态文明思想有了深入的思考。党的十六大正式将“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”写入党的报告，同时明确了建设生态文明的内涵和任务是建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次在国家文件中提出“倡导生态文明”。

在党的十七大报告中，胡锦涛同志详述了科学发展观的内涵并提出将“建设生态文明”作为中国实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。党的十八大进一步提升了生态文明建设的战略意义和历史地位，强调“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，为全国人大启动和完成1989年《环境保护法》的修订及环境司法执法实践迅速发展注入了动力与活力。

“生态文明”概念在中国诞生绝非偶然。它从国家治理角度表达了中国实施可持续发展战略的理念、政策与实践，为将国际可持续发展研究的最新成果用以深化中国生态文明建设的理论、战略与法律提供了广阔空间，也为中国环境法治现代化提供了理论基础。

2.习近平生态文明思想指引环境法治现代化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，使生态文明建设成为“五位一体”总体布局中不可或缺的重要内容，“美丽中国”成为社会主义现代化强国的奋斗目标。

2018年6月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话，基于马克思主义哲学立场尤其是辩证唯物主义和历史唯物主义，对新时代中国为什么要大力推进生态文明建设、生态文明建设的理论意涵与未来愿景、生态文明建设实践的重大战略及任务要求等一系列核心问题进行了系统性阐述，构成了一个独立而完整的环境社会政治理论体系。

习近平总书记反复强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。“最严”生态法治观既表明中央推进生态文明建设的坚定决心，也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”。其中蕴含的统筹山水林田湖草系统治理的生态伦理观、绿水青山就是金山银山的协同发展观、走生产发展生活富裕生态良好发展道路的科学政绩观、为人民创造良好生产生活环境和为全球生态安全作出贡献的执政为民观，彰显了强烈的理论自信和政治智慧，具有强烈的实践品格和为民情怀。“生态文明建设”“绿色发展”“美丽中国”写进党章和宪法，成为全党的意志、国家的意志和全民的共同行动。

党的十八大以来，习近平总书记创造性提出一系列新理念新思想新战略，诞生了系统科学、逻辑严密的习近平生态文明思想。新时期我国生态文明建设和环境法治建设从认识到实践所发生的历史性变革、取得的历史性成就，归根于习近平生态文明思想的科学指引。

（二）不断完善以宪法为核心的环境保护法律体系

法治的前提在于有法可循，自1978年“环境保护”入宪以来，中国的环境立法进入了“快车道”。截至2018年，全国人大及其常委会通过环境资源等相关法律30多部，约占国家全部法律的十分之一。以宪法为核心的环境保护法律体系在理论与实践发展中不断完善。

1.生态文明“入宪”为环境保护法律体系建设提供根本遵循

自1978年《宪法》到1982年《宪法》，环境保护的国家目标条款体系得以建立。2018年《宪法》在既有体系基础上，通过宪法序言第7自然段增加“生态文明”、包含绿色发展在内的“新发展理念”以及“和谐美丽”等价值宣示予以原则性强化。与此同时，将“生态文明建设”规定为国务院职权，表明生态环境保护并非严格的法律保留事项。这些规定使宪法规范体系得到进一步充实，回应了加强生态文明建设的价值诉求。我国宪法采用“国家目标”而非“环境权”的规定方式，通过对国家权力课予不同层次的义务，满足“环境权入宪”的功能期待，为构建以宪法为核心、跨法律部门的协同性环境保护法律体系提供了根本遵循。

2.整体主义思维为环境保护法律体系建设提供基础方法

自1979年《试行法》将“合理利用自然环境，防治环境污染和生态破坏”确定为立法宗旨以来，虽然不同时期的环境法律对立法宗旨的表述有所变化，但环境立法的规制对象包括“自然环境保护，防治环境污染和生态破坏”的核心内容始终未变，经济社会与环境保护协调发展的理念始终未变。

在具体立法中，始终把握环境法律关系具有重构主客体关系特殊性所呈现的“人一自然一人”结构，把握环境社会关系由既有社会关系派生、需由不同法律对同一社会关系进行调整的特性，以整体性思维构建了以宪法为基础、以生态环境保护专门立法为骨干、涵盖相关部门法中环境保护规范的“大环保”法律体系，确立了以环境规划、生态红线、环境影响评价、环境与健康风险评估为代表的事前预防类法律制度，以环境许可、环境监察、环保督察为代表的行为管制类法律制度，以生态补偿、排污权交易、环境行政指导为代表的激励指导类法律制度以及以生态环境损害赔偿制度、环境诉讼制度为代表的事后救济类法律制度，充分彰显了“山水林田湖草”系统治理的整体主义方法论。

3.法律与政策的相互协调转化为环境保护法律体系建设提供制度工具

中国环境法律体系最具特色的属性在于环境立法和环境政策的相互协调转化。一些行之有效的环境法基本制度比如“三同时”制度、环境影响评价制度等都经历了“政策提出—试行探索—立法确认”的政策法律化过程。这既可以充分发挥环境政策应对环境问题的及时有效性，并将经过实践检验的政策上升为法理制度；也可以更好地保证在法律的框架下通过实施具体可操作的环境政策加以执行和落实。“兼采源自政治系统的环境政策之长，通过连接沟通、‘外部兼容’等途径形成合作、共治格局……”

（三）坚定推进环境治理体系与治理能力现代化

70年来，中国环境法治的一个鲜明特征就是不断探索适合我国国情的环境法治路径，通过各种途径和形式，促进环境治理体系与治理能力的现代化。

1.立足国情推动环境法治进程

环境法治的完善要全面系统，但因国情需要，党和政府针对不同阶段和时期，立足我国经济社会发展现状、环境问题的特性、公众需求的不同，实行了有计划、有侧重的环境法治策略。

一方面，通过宪法、法律和政策进行顶层设计，为推进环境法治工作指明方向；另一方面，通过试点示范、重点突破等方式，探索处理环境与发展关系的方法与途径。在宪法确定的环境保护国家目标之下，无论是环境保护法从试行到正式颁布，还是环境司法的先行先试，抑或是环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点、生态文明建设试点示范区等经验积累，都为新时代环境法治发展提供了丰富实践养分。

2.促进环境管理向环境治理转变

我国自《试行法》开始，建立了以政府为主导、以行政机制为主的环境管理体制和法律制度。随着中国特色社会主义市场经济的发展，以行政机制为主的环境管理体制弊端逐渐暴露，我国开始探索市场机制和多元共治机制。在法律上逐步确立了排污收费、生态补偿、排污权交易、环境税、绿色核算、生态责任审计等经济措施，发挥市场机制的作用。

与此同时，改革行政“命令一控制”型管理方式，完善公众参与制度，鼓励企业和社会公众参与生态环境保护；修订相关法律，完善诉讼制度，充分发挥司法机关在生态环境保护中的功能与作用，建立了行政约束、市场激励、法律规范和技术支撑并举的环境治理新体制。

3.生态环境行政机构持续提升管理能力

自1973年成立国务院环境保护领导小组办公室，我国的专门环境保护机构历经多次机构改革并不断升格，但历次改革并没有真正解决“环保不下河，水利不上岸”的“部门分工也分家”问题以及中央与地方的事权配置失衡问题。

新《环境保护法》确立了生态环境保护统一监管体制并授予强制执法权，推进环境监管能力的提升。2015年国家出台的《生态文明体制改革总体方案》进一步提出在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制，完善行政执法和环境司法的衔接。

2018年十三届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，决定组建自然资源部和生态环境部。自然资源部着重履行“两统一”职责，即统一自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用；统一国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间生态修复。生态环境部则把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来，打通了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳，为提升环境监管能力创造了良好条件。

（四）统筹协调环境法治建设国内国外两个大局

中国环境法治70年的发展，既在立足中国实际的基础上合理借鉴国外成熟的制度成果和先进经验，又积极参与和引领全球环境治理，努力共谋全球生态文明建设。

1.坚持中国环境法治的国际格局与全球视野

中国的环境法治与世界同时起步，也深受国际社会环境保护理念与法律的影响。改革开放的进程中，市场经济体制的建立、全球市场的融入、国际环境保护的蓬勃发展对推进中国环境法治具有十分重要的作用。《我们共同的未来》研究报告提出的可持续发展原则、《联合国海洋公约》中的预防为主原则、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》提出的风险预防原则、《人类环境宣言》关于环境民主的强调、联合国经济合作与发展组织环境委员会提出的污染者负担原则等国际环境法原则或理念，陆续被我国吸收、借鉴。

世界范围内的环境立法有三个高潮，其中1972年斯德哥尔摩人类环境会议前后，西方各发达国家纷纷制定环境保护基本法并在宪法中规定环境保护的内容；1992年里约热内卢人类环境与发展大会前后，世界各国按照可持续发展理念重新审视原有环境立法或者制定新的环境法，一些国家开始制定或者编纂环境法典；2002年约翰内斯堡首脑会议前后，世界各国根据联合国千年发展目标，细化和完善国内环境立法。中国的环境立法基本上实现了与世界“同频共振”。

1982年到1990年，全国人大常委会相继制定了《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等10部法律。1993年到2003年全国人大常委会制定、修改了《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》等14部法律。2003年到2013年全国人大常委会制定和修改了《放射性污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《可再生能源法》等11部法律。在不同时期的立法中都吸收和借鉴了国际社会可持续发展研究的最新成果，其中一些法律是中国为落实可持续发展战略而制定。

2.共谋全球生态文明建设大计

实现可持续发展目标，既涉及国内发展方式的深刻转变问题，又关涉中国承担国际责任、引领世界各国共同应对生态环境挑战问题。多年来，中国积极参与全球环境治理，取得了巨大成就。特别是十八大以来，通过加强环境法治建设，推动我国生态环境保护实现从理性认识到实践创新的巨大飞跃，取得了举世瞩目的成就，为全球生态文明建设贡献了中国经验、中国智慧、中国力量。

与此同时，中国以应有的大国责任和担当精神积极参与推动全球环境保护事业的发展，率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，向联合国交存《巴黎协定》批准文书，积极履行《生物多样性公约》和《蒙特利尔议定书》等国际环境公约；实现消耗臭氧层物质的淘汰量达到发展中国家总量的50%以上，成为对全球臭氧层保护贡献最大的国家。

在气候变化国际合作方面，中国认真落实气候变化领域南南合作政策承诺，支持发展中国家特别是最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家应对气候变化挑战。在“一带一路”建设中与相关国家互助合作，开展造林绿化，共同改善环境，为维护全球生态安全贡献中国力量。越来越多的美国科学家和环保人士“日益把希望的目光从美国转向中国，将中国视为领导这场反对气候异常变化战斗的领袖”。

展望未来：

勇毅笃行建设美丽中国

新中国成立70年来，环境法治建设取得了巨大成就，实现了历史性飞跃。科学立法保证良法善治，严格执法维护法治权威，公正司法确保公平正义，公众参与提振社会文明。尤其是党的十八大以来，以法治思维和法治方法推进生态文明建设已纳入党和政府治国理政的常态性议事日程，生态文明建设的顶层设计与制度体系构建进展迅速，“四大战略部署”扎实推进，生态环境质量持续改善，绿色发展取得明显成效。

但是，当前生态环境质量状况和“建设美丽中国”的既定目标都在严肃地告诉我们：生态文明法治建设仍然“挑战重重、压力巨大、矛盾突出”，处于“关键期”“攻坚期”“窗口期”的“三期叠加”，“我们必须咬紧牙关，爬过这个坡，迈过这道坎”。

生态文明建设关系到党和政府“全面建成小康社会”的政治承诺，关系到新时代中国特色社会主义现代化目标的全面实现，关系到中华民族文明的永续发展，意义重大、影响深远。这需要我们以更大的决心、更久的定力、更强的恒心、更高的能力推进环境法治建设。新时代环境法治面临着新的挑战和机遇，“美丽中国”目标呼唤环境法治现代化。

（一）实现环境权“入宪”

大力推进生态文明建设本质上是党和政府对新时代已经发生的社会基本矛盾变化和广大人民群众对美好生活新向往的主动回应，即努力提供更多优质生态产品，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。这种回应在法律上的一个重要体现就是以宪法形式确认当代及今后世代中国公民享有在良好环境中生存的基本权利并承担保护环境的义务，进一步完善环境宪法规范体系。

通过环境权“入宪”，在宪法确定环境保护国家目标的基础上，确定以保障公众生命健康为核心的环境保护价值取向，促进我国环境治理由质量管理向风险预防的转型升级，既可以为完善公民环境权益保护的各类法律制度提供明确的宪法保障，又可以为公民要求国家维持有利于人民生存的生态红线、承担积极改善环境质量义务提供宪法依据，也可以为社会主体负有保护环境、不侵害环境义务提供宪法基础。

（二）启动环境法典编纂

自1978年以来，我国已制定了37部环境保护相关法律和数以千计的法规和规章，环境立法体系基本形成。但是，由于缺乏统一的立法思路，环境法并未形成有效的法律体系。各种法律制度之间既呈现明显的碎片化、相互重叠乃至相互矛盾，也存有诸多疏漏。尤其是在生态系统及其服务功能保护、大规模人群健康受害救济、生态环境受害救济等方面存在制度空白，实现绿色发展所必需的环境与发展综合决策机制、环境风险管控机制、环境监测评估与信息共享机制也缺乏相关法律制度支撑，这些问题已直接影响生态环境保护法律实施的效率与效能。

为妥善解决这个问题，编纂环境法典是可行且具有比较优势的环境立法体系化方案。一方面，通过法典编纂，按照绿色发展的要求对现行法律、法规进行重新评价和审视，将绿色发展的要求转化为执法、司法的价值取向之一，推动生态环境法治的现代化。另一方面，充分彰显法典推进生态文明体制改革的政治意义，以环境法典编纂作为中国生态文明体制改革的成果与象征。

（三）完善环境与发展综合决策机制

加强生态文明建设，目的是解决中国的不可持续发展问题；将生态文明建设纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程，本质上是为了处理环境保护与经济发展之间的关系。但是，环境保护与经济发展之间的关系“错综复杂”，只有两者间达到了协调与平衡，国家和地区发展才能够实现真正意义上的繁荣和强大。

协调与平衡这两者之间的关系，需要从法律上建立和实施环境与发展的综合决策机制，即在决策过程中对环境、经济、社会进行统筹兼顾，并通过制度化方式对决策内容、程序和方式做出明确规定，确保将环境因素纳入各项决策的考量因素之中，实现科学决策、协调发展。

新《环境保护法》通过相应的制度安排，初步建立了环境与发展综合决策的法律机制，但该机制的运行并不乐观。从中央生态环境保护两轮督察发现的问题看，主要根源是处理环境与发展关系上的认识偏差、行为偏离。生态环境部和自然资源部的组建，一定程度上解决了统一监管问题，但并不能从根本上解决将“绿色发展”理念与措施贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的问题。因此，必须更好发挥法律与政策相互协调转化的优势，完善环境与发展的综合决策机制，促进环境治理水平和治理能力现代化。

（四）形成中国特色的“绿色”司法制度体系

经过五年多的发展，我国环境司法专门化继续深入，环境司法的专业化水平进一步提升，生态文明建设背景下司法的生态转向清晰可见。但不容否认的是，环境司法的探索主要还在实践层面，理性系统的“绿色司法”制度尚未真正形成，亟须通过修订法律、出台司法政策和司法解释，明确环境司法组织的性质、任务、组织体系、组织与活动原则及其工作制度，建立环境侦查制度、环境检察制度、环境审判制度、环境纠纷多元化解制度、环境法律服务制度等，切实解决环境司法制度与已有司法制度的体系化、协调性问题。

在司法体制改革过程中，要进一步完善环境司法体制和工作机制，确保公正司法，切实维护公众环境资源权益，打击生态环境犯罪行为，监督生态环境行政行为，维护生态环境公共利益，为中华民族子孙后代永享优美宜居的生活空间、山清水秀的生态空间提供坚实的司法保障，积极回应人民群众对环境司法的新期待新要求。

（五）以法治方式提升生态文化素养

建设美丽中国的核心是形成绿色发展方式和生活方式。生态文化是生态文明建设不可或缺的“软实力”，也是环境法治得以实现的“生态环境”。生态环境保护的启迪，源于文化的觉醒；生态环境保护的推动，得益于文化的自觉；生态环境保护的成果，在文化融入中提升。

当前，严峻的环境状况和环境风险已无法回避，社会整体“对环境保护认同度较高、认知度不足、践行度较低”和“对环境需求较多、付诸行动不够”的状态必须改变，迫切需要以法治方式推进生态文化建设，将新《环境保护法》以及相关法律法规已经规定的政府、学校、社区、新闻媒体、公民个人的环境文化建设责任和义务落到实处，切实采取措施开展多种形式的环境文化教育和宣传。

我们应结合中国生态文化传统，吸收当代自然科学和人文社会科学知识，开展综合教育、持续教育、终身教育，提升全社会的生态知识教养、生态伦理教养、生态审美教养、生态行为教养；要进一步培育和激励广大公众自主创建生态文明的能力，把生态文化教育所获得的知识、道德、智慧和所有能力应用于每一个人的生存方式中，通过每一个人自觉积极地发挥其在日常生活中的最大作用，促进生态文明中国社会模式的发展成熟。

（六）讲好中国可持续发展的法治故事

可持续发展是中国与世界共谋生态文明建设的最大利益契合点和最佳合作切入点，是破解当前全球性问题的“金钥匙”。与西方国家后工业化文明不同，中国的生态文明是要用生态文明的原则来改造传统意义上的工业文明，实质是中国特色的可持续发展。

这种发展既不是沿袭传统的工业文明，也不是提前进入西方国家的后工业化文明，而是结合中国社会主义初级阶段的国情，走生态化的工业文明道路。中国的环境法治既植根于中国的可持续发展道路、发展方式，也为中国的可持续发展道路、发展方式保驾护航，具有鲜明的中国特色。

用国际可持续发展的“法言法语”解读中国的生态文明理念、法律与实践，有助于引领全球环境治理，为推进联合国2030全球可持续发展目标的实现贡献中国方案、中国力量。与此同时，将国际可持续发展法治研究的新成果新思想融入“美丽中国”建设，也可以深化我们的生态文明理念、战略与政策，完善环境法治，推动实现中国特色社会主义现代化。

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