作者：石春雷

中国政法大学民商经济法学院 讲师

来源：《法律科学》2025年第5期

目次

一、问题的提出

二、社会组织提起公益诉讼的价值分析

三、社会组织提起公益诉讼的制度困境

四、社会组织提起公益诉讼的路径优化

五、结语

摘  要：公益诉讼为解决社会治理难题提供了一套全新方案，制度运行多年后取得显著成效，但发展方向也出现一些偏差。社会组织是社会治理的重要参与者和实践者，通过提起公益诉讼维护公共利益，有着独特的制度价值和治理优势，其他主体无法取代。考察社会组织提起公益诉讼的规范和实践不难发现，社会组织在公益诉讼中面临主观意愿不强、诉讼成本高昂、主体资格门槛高、参与空间被挤压等系列困境，呈现日益萎缩和边缘化趋势。为了激活社会组织提起公益诉讼、参与社会治理的主动性，化解社会组织提起公益诉讼面临的现实困境，可以在制度上适度放宽社会组织提起公益诉讼的准入门槛、完善社会组织提起公益诉讼的配套保障机制、保障社会组织提起民事公益诉讼的优先顺位、扩大社会组织提起公益诉讼的范围，进而扭转公益诉讼向“国家化”单向发展的局面，形成社会组织与检察机关相互支持、相互配合、相互监督、相互补足的良性互动关系，更好地实现公益诉讼的制度价值和目的。

关键词：社会组织；检察机关；公益诉讼；社会治理

一、问题的提出

2012年《民事诉讼法》修正时引入了民事公益诉讼制度，社会组织获得了民事公益诉讼权利。2017年《民事诉讼法》《行政诉讼法》修改时，增加了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的规定，公益诉讼进入新发展阶段。就诉讼主体而言，公益诉讼立法初期的诉讼权利主要配置给具有民间性质的社会组织，检察机关在民事公益诉讼中仅被赋予有限的诉讼权力。就案件范围而言，《民事诉讼法》列举了社会组织可以在生态环境和消费者权益保护领域提起公益诉讼，实践中社会组织也主要集中在这两个领域开展公益诉讼工作。与之不同的是，《民事诉讼法》《行政诉讼法》将检察机关提起公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域；并且随着检察公益诉讼的蓬勃发展，检察机关办理公益诉讼的法定领域已扩展到英雄烈士、未成年人、军人、妇女等相关权益保护以及安全生产、反垄断、电信网络诈骗、农产品安全、个人信息保护、无障碍环境建设、文物保护等十一个领域，且仍有不断进行“等”外扩张的趋势。就案件的量而言，据最高人民检察院披露，“实践中，检察公益诉讼起诉案件占到全部公益诉讼起诉案件总数的95%以上”，我国“已形成以检察公益诉讼为主的公益诉讼基本格局”。尽管社会组织和检察机关同属公共利益保护主体，但从公益诉讼案件范围和受案量观察，检察机关显然已经成为提起公益诉讼的主力，社会组织则逐渐被边缘化。

检察机关提起公益诉讼独具中国特色，有显著优越性，也取得了令人瞩目的成绩，是检察机关参与国家治理、推动中国式现代化的生动实践。然而，当前检察公益诉讼实践与检察机关在公益诉讼中本应秉持的“谦抑性”“必要性”“有限介入”立场存在一定冲突。检察机关在公益诉讼中“一家独大”暴露出我国公益诉讼权利配置和社会治理结构存在缺陷，检察权过度扩张、突破边界存在正当性风险，也为公益诉讼制度发展带来隐忧。反观社会组织，虽然在公益保护中具有不可替代的作用，但其应有的制度价值并未充分发挥，在司法实践中始终处于边缘地位。诉讼权利在检察机关和社会组织间的分配状况折射出公益诉讼“国家化”还是“社会化”的政策考虑和制度安排现状。面对这种现状，我们不禁要追问：社会组织在公益诉讼中应当扮演何种角色？我们应当如何理性看待当前公益诉讼实践中检察机关所处的强势地位？社会组织的公益诉讼权利是否可以被检察机关或其他主体替代？社会组织提起公益诉讼面临哪些制度障碍？社会组织与检察机关应当如何合理分配公益诉讼权利？社会组织应当如何广泛而有效地参与到公益诉讼中以展现自己的独特价值？

对上述问题的探讨，涉及社会组织在社会治理中扮演的角色、检察监督谦抑性原则的落实、社会组织和检察机关在公益诉讼中的功能定位与价值取向、社会组织和检察机关在民事公益诉讼和行政公益诉讼中的关系等理论问题。本文拟先分析公益诉讼权利在社会组织和检察机关间分配的应然状态，明确社会组织提起公益诉讼的不可取代性及检察机关提起公益诉讼的局限性，然后以社会组织提起公益诉讼的现实状况为基础，揭示社会组织提起公益诉讼面临的制度困境。在此基础上，提出优化和重构社会组织提起公益诉讼的路径建议，以期为公益诉讼和社会治理迈向现代化提供理论参考。

二、社会组织提起公益诉讼的价值分析

现代意义上的公益诉讼的主要目的在于促进法律的“私人执行”，离开诉讼主体的民间性，就谈不上现代意义上的公益诉讼。观察世界各国公益诉讼的立法与实践可以发现，民间力量始终是公益诉讼的主力军，在公益维护上发挥着举足轻重的作用。在我国的公益诉讼权利配置中，社会组织是唯一的民间主体；作为社会监督、社会治理的独特代表，社会组织在公益诉讼中承担着特殊的制度使命。

（一）公益诉讼需要一定程度的“社会化”

公益诉讼是以诉讼方式维护公共利益的一种重要社会治理方式。无论从现代公益诉讼的本质要求还是从社会治理现代化的内在需求看，社会力量参与公益诉讼都是至关重要的。

一方面，从公益诉讼的本质出发，社会组织不可缺席。有观点指出，诉讼主体的民间性是公益诉讼的特质之一，“公益诉讼的主体应该是不具有维护公共利益法定职责的公民和社会组织，这也是世界各国对于公益诉讼主体的普遍要求”。国家机关的设立，本质上就是为了维护公共利益。国家机关维护公共利益的途径是多元化的，诉讼是其中之一。为此，国家授权某些特定机关在特定领域提起诉讼，以维护公共利益。此时，提起诉讼既是国家机关的职责，也是其应当承担的义务。检察机关作为国家机关，代表国家针对某些行为提起的诉讼，必然具有一定的公益性。从这个角度来讲，由检察机关提起的公益诉讼，仍然是传统意义上的公益诉讼。只有突破了国家机关这一主体范畴，由民间力量作为诉讼主体，才是对公益诉讼制度的实质化推进，才可被称为现代意义上的公益诉讼。当然，究竟是“国家化”还是“社会化”更符合现代公益诉讼的本色，理论上还存在争议。但可以肯定的是，公益诉讼离不开社会化力量的参与，而且“社会化”应当是公益诉讼（尤其是民事公益诉讼）的基本特征。在我国，检察机关作为法定监督机关，依法行使法律监督权，由检察机关代表国家提起公益诉讼是其作为法律监督机关职责的回归。社会组织是民间力量的代表，在获得法律授权后以自己的名义提起公益诉讼维护公共利益是在促进法律的“私人执行”。尽管现阶段社会组织在公益诉讼中的作用有限，但不能因此就否认它的价值而将其边缘化。实际上，社会组织的参与不仅能弥补检察机关提起公益诉讼的不足，而且多元主体的参与更有利于公益诉讼制度的良性及可持续发展。基于此，社会组织和检察机关应当协同推进公益诉讼的发展，扭转检察机关“垄断”公益诉讼的局面，实现检察机关和社会组织“双轮驱动”公益诉讼的良性制度构造，在“国家化”和“社会化”之间寻找平衡点，使二者相互补足，融合发展。

另一方面，从社会治理的需求看，社会组织应当成为公益诉讼的中坚力量。治理强调在横向协调、相互依存的各行动者利益的基础上，充分调动行动者广泛参与和深度合作。目前，我国社会组织总量已达88.2万余家，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。社会组织提起公益诉讼有利于更基层、更广泛的主体表达利益诉求，广大民众多元化诉求表达渠道的畅通能促进社会和谐稳定。充分利用公益诉讼平台，相对理性且有限度地解决牵涉公益的纠纷，可以进一步丰富“公共利益”的内涵。总之，多元主体的共同参与，是治理现代化的必然要求；打造共建共治共享的社会治理共同体，社会组织不可缺席。从政策层面看，公益诉讼的“国家化”与“将矛盾解决在民间、解决在基层”的价值理念背离，不符合“健全共建共治共享的社会治理制度”“建设社会治理共同体”的目标。社会组织作为社会治理共同体中的重要一员，参与社会治理的广度、深度、活力、水平等，直接影响社会治理效能的提升。社会组织提起公益诉讼是其直接参与社会治理的一种重要方式，可以有效缓冲、化解因公共利益受损引发的社会矛盾和纠纷，实现与检察公益诉讼的良性互动，共同推进公益诉讼制度的发展，推动社会治理水平的提升。

（二）社会监督可以弥补检察监督的不足

检察机关作为专门的法律监督机关通过公益诉讼实现监督职能虽然有一定优势，但检察监督毕竟属于体制内监督，有自身的局限性。一方面，“与行政机关因部门利益、地方利益而出现部门本位主义、地方保护主义等不良现象相类似”，检察公益诉讼由相应行政区域内的检察机关提起，“区域性的检察监督模式也会受到地方利益”影响；另一方面，检察机关在公益诉讼中兼具法律监督机关和公益代表人双重身份，两种职能在社会公益的维护上存在错位和偏离，检察监督在实际运行中并不能使检察机关充分履行公共利益代表人的职责。社会组织基于其身份属性的不同，作为一种体制外的监督主体，恰好可以弥补检察监督的不足。尽管社会组织要接受行政机关的监督和管理，但其运行却相对独立，不易受地方干预，而且很多公益诉讼由全国性公益组织提起，其独立性更强。此外，社会组织提起公益诉讼时，身份具有单一性，在以公益代表身份提起诉讼时，公益代表人角色和公益监督人角色具有一致性，能更好地履行维护公益的职责。当前司法实践中出现了检察机关全面主导各类公益诉讼的景象。尽管这种景象具有一定的合理性，笔者仍然认为，这种合理性更多的是公益诉讼制度向社会现实妥协所换来的结果，并不意味着公益诉讼检察监督覆盖社会各个领域本身具有正当性。因为检察权是一种公权力，检察机关行使检察权时须秉持谦抑性。具体而言，检察机关要准确把握介入公益诉讼的范围、条件、时机和尺度，以“可诉性”标准规范检察权行使边界，确保公益诉讼职能行使的适当性和必要性。尤其是在民事监督领域，提起公益诉讼应当是检察机关最后的救济手段，故应充分发挥社会组织的监督优势，与检察机关形成“支持＋配合＋监督”的良性互动关系，织牢织密公益保护的“监督网”。

（三）社会组织提起公益诉讼具有独特优势

社会组织作为民间性质的诉讼主体提起公益诉讼，具有检察机关不具备的独特优势：第一，专业性优势。相较于检察机关对公益诉讼的全方位、全领域覆盖，社会组织通常专注于对特定领域的研究和深耕，对领域内的专业问题更为熟悉，所掌握的专业知识更丰富。比如，生态环境领域的公益侵害行为和公益诉讼复杂程度高，除了法律问题，还涉及生态环境问题，解决这些问题需要相关领域的专业人才和专业技能。环保组织可以汇聚律师、专家学者、环保人士等各类人才，发挥其专业优势，服务于公益诉讼。一些有丰富经验和广泛影响力的环保组织，如中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）、自然之友等，在多起公益诉讼案件中，充分发挥了整合社会资源、协调利益关系、准确识别公益损害行为及后果、合理确定诉讼请求、有效调查收集证据的作用和优势。第二，独立性优势。检察机关因遵循按行政区划对应设置的基本原则，权力行使易受地方干预。尽管司法改革已推动省级以下地方检察机关人财物统管，但仍无法完全做到“去地方化”。检察机关参与涉及地方利益的公益诉讼案件时，很难不考虑地方权力部门的意见。与之不同，社会组织不隶属于政府或企业，受到的行政干预和经济利益影响相对较少，能够以独立的视角和立场审视问题，以公共利益为准绳作出独立的价值判断，提高公益诉讼的客观性和公正性。例如在一些环境污染类公益诉讼案件中，作为纳税主体的企业可能受到地方政府保护，检察机关起诉时难以保持中立，而跨越地域限制的社会组织则不受地方经济发展等因素的干扰，可以严格依法追究污染企业的责任。同时，社会组织面对公益诉讼案件时，能够根据自身的宗旨和目标，自主决定是否起诉、起诉对象和诉讼请求等，更加灵活地应对各种公益损害问题，及时有效地保护公共利益。第三，民间性优势。党的二十大报告指出，要引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业。社会组织扎根基层、贴近群众，能够及时了解社会各界对公共利益保护的诉求和期望，容易获取和发现侵害公益的案件线索，准确把握公益保护的痛点和难点问题，及时作出反应，使公益诉讼更加具有针对性和现实性。此外，社会组织参与公益诉讼，依靠司法救济渠道排除集团性、公共性侵害，可以为群体受害者或社会弱势群体提供更有实效性的法律救济。因此，相较于检察机关，社会组织参与公益诉讼更容易获得公众支持，更能广泛而有效地动员社会公众关注和参与公益保护事业，营造有利的社会舆论环境，推动公益诉讼持续、有序发展。总之，社会组织的比较优势是其成为公益诉讼起诉主体的逻辑前提，也是其在公益诉讼中发挥独特作用的重要基础。巩固社会组织在社会治理中的主体地位，激发社会组织提起公益诉讼的意愿和动力，才能实现多元主体协同治理与合作诉讼的目的，最大限度地维护公共利益。

三、社会组织提起公益诉讼的制度困境

（一）社会组织提起诉讼的主观意愿不强

公益诉讼制度建立初期，中华环保联合会曾通过问卷统计过环保组织参与公益诉讼的意愿情况。数据显示，环保组织对参与环境公益诉讼的态度十分谨慎。只有30%被调查的环保组织表示环境公益诉讼将是本组织的首要维权手段；而57%的环保组织表示不会轻易提起环境公益诉讼；更有11%的环保组织明确表达了对自己提起环境公益诉讼的否定态度。环保组织参与案件数量的比例是诉讼意愿的直观反映。从媒体的公开报道可以看出，近年来由中国消费者协会和各省级消费者权益保护委员会作为原告提起的消费民事公益诉讼案件数量并不多。而检察机关提起的消费公益诉讼则呈现完全不同的景象：最高人民检察院2024年3月公布的数据显示，“2023年全国各级检察机关共立案办理食品药品安全领域公益诉讼案件23000余件，同比增长16.8%。此外，探索办理食品药品安全以外的消费者权益保护公益诉讼案件1000余件”。同时，根据民政部统计，全国有700余家社会组织具备提起环境公益诉讼的主体资格，但其中近50%是官方社团和行业协会，提起诉讼的潜在制约因素较多，其他的“草根”民间社会组织，受专业能力、人员资金所限，在缺乏外力支持的情况下提起诉讼的意愿不足。目前全部环保组织中仅十余家提起过公益诉讼，且只有绿发会等极少数组织有较丰富的诉讼经验，其他社会组织起诉的案件仅1至2起，大部分环保组织并未成为实际的公益诉讼主体。总体来看，社会组织提起的公益诉讼案件量较少，诉讼经验比较缺乏。社会组织在公益诉讼中的主观参与意愿不足与客观参与度不高相互制约，使其陷入双向无限循环的闭环之中。

（二）社会组织面临严峻的诉讼成本制约

社会组织通过提起公益诉讼参与社会治理、实现社会正义，需要付出相应的诉讼成本。社会组织作为一股民间力量必须考虑成本问题，成本是影响其诉讼决策的决定性因素。如果诉讼成本过高又缺乏相应的资金保障机制，社会组织维护公益的积极性必然会受到影响，公益诉讼也将举步维艰。目前，我国社会组织的资金来源主要包括会员会费、政府资助、提供产品和服务、企业捐赠以及投资收益等。现实中，大多数社会组织向外部募集资金比较困难，自我创收的途径有限且受到严格限制，无法正常开展活动，不少社会组织事实上处于“休眠”状态。大部分参与公益诉讼的社会组织存在人力、硬件等短缺的问题，有些社会组织甚至连基本的办公场所都不具备。据统计，一个公益诉讼案件的成本通常为20到30万元，包括案件受理费、多次取证和鉴定的费用等，而接近一半的社会组织年度经费预算不足50万元。受诉讼成本的限制，大部分社会组织并不具备开展公益诉讼的能力。我国财产类案件的受理费通常以当事人诉讼请求中的标的金额为计算依据。虽然《诉讼费用交纳办法》规定案件诉讼费原则上由败诉方负担，但一般情况下，原告应当预交。现阶段，公益诉讼案件诉讼费的收取参照的是私益诉讼案件诉讼费的收费标准，这与公益诉讼的特质不匹配，一定程度上限制了社会组织的起诉意愿。此外，社会组织提起公益诉讼还要承担败诉风险，如果诉讼费用的风险无法转嫁或被分摊，也会严重影响社会组织提起诉讼的积极性。公益诉讼不同于私益诉讼，其诉讼目的并非维护自身权益，而是为公众提供服务，让其承担所有诉讼风险显然有失公平。诉讼成本问题在环境公益诉讼中尤为突出。环境公益诉讼专业性较强，当事人在聘请律师、调查证据、委托鉴定等方面的支出远高于一般案件。此外，原告的索赔可能涉及环境损害赔偿金、环境修复费、生态环境服务功能损失费、鉴定费、律师费等，如果以此为诉讼标的金额基数计算案件诉讼费，会给原告造成过重的经费压力。考虑到公益诉讼与私益诉讼的区别以及环境公益诉讼原告可能承担的案件诉讼费压力，最高人民法院在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第33条对诉讼费的缓、减、免作出规定，原告交纳诉讼费用确有困难时可以依法申请缓交，并允许法院视原告经济状况和案件审理情况决定是否准许败诉或部分败诉被告减交或免交诉讼费。但由于这一规定较为原则和抽象，各地法院在理解和执行时存在很大差异：有的法院并未执行上述规定，仍然依照《诉讼费用交纳办法》一律要求原告全额缴纳诉讼费；也有法院虽然允许原告申请缓交诉讼费，但要求社会组织出具一系列证明其经济困难的文件，人为增加了申请难度；有的法院虽然允许原告缓交诉讼费，但一旦原告败诉，就要求其承担全部诉讼费。总体而言，相较于检察机关提起公益诉讼无需交纳诉讼费且诉讼过程中有充足的财政经费支撑，社会组织提起公益诉讼在制度和政策层面未能获得充分保障，面临沉重的成本负担，这在一定程度上阻碍了公益诉讼的“社会化”，对构建“双轮驱动”的公益诉讼制度体系产生了消极影响。

（三）社会组织取得诉讼主体资格门槛较高

根据《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体需经业务主管单位审查同意才可以进行登记。因此，社会组织实际上要同时受到业务主管单位和民政部门的双重管理。《民事诉讼法》将部分公益诉讼权利赋予“法律规定的有关组织”，《消费者权益保护法》将消费公益组织限定为中国消费者协会和省级消费者协会，《环境保护法》将环境公益组织限定为设区的市级以上民政部门登记的环保组织，大量环境类社会组织被排除在环境公益诉讼大门之外；《个人信息保护法》将个人信息保护公益诉讼的社会组织类诉讼权利主体赋予消费者组织和国家网信部门确定的组织，尽管全国范围内网络社会组织有一定规模，但哪些可以成为个人信息保护公益诉讼的适格主体并不明确。上述规定极大地限制了诉讼主体的资格范围。实践中，社会组织向法院提起公益诉讼后，法院对原告是否适格会进行较为严格的审查，通常会从严把握法律和司法解释为社会组织设置的资格条件。以环保组织提起公益诉讼为例，《环境保护法》第58条要求符合条件的社会组织必须专门从事环境保护公益活动。然而司法实践中，多数环保组织并无公益诉讼甚至公益保护经历，此时要求其证明自身的“公益性”存在困难。如果环保组织无法证明其“公益性”，就不能成为公益诉讼的适格主体，无法积累诉讼经验。如此就会陷入一种“死循环”：社会组织无法提起公益诉讼以取得公益保护经历，无公益保护经历又导致社会组织无法提起公益诉讼。法院在判断某一社会组织是否专门从事公益活动时，往往以社会组织的章程为依据，而这不仅会导致真正从事“公益性”活动的组织因章程未涉及公益而无诉讼资格，亦会导致章程涉及公益的组织因欠缺实务经历而被质疑“公益性”。《环境保护法》第58条还要求社会组织应连续从事环保工作五年且无违法记录，其中“违法性”判断存在争议。在绿发会对青海某企业涉嫌违法采煤、破坏三江源自然保护区提起的生态环境公益诉讼一案中，原告按要求提供了五年的年检报告，其中有一年年检不合格，法院以此认定绿发会有违法记录，否定了其原告资格。显然，年度检查结论不合格只是行政机关对绿发会年度工作的评价，并非行政处罚，不应视为违法记录。社会组织“无违法记录”的证明由谁出具、证据由谁提供，实践中存在争议，这些都成为社会组织提起公益诉讼的障碍。

（四）社会组织的诉讼空间遭到挤压

我国一直缺乏公益诉讼案件的统计渠道和公布平台，据官方和媒体披露的不完整数据，无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼，案件总量其实并不少，而且呈现逐年增加的趋势。但由于检察机关在公益诉讼中的优势地位，导致社会组织无法深度参与。民间力量的缺席造成公益诉讼制度构建之初设计的以社会组织起诉为主、检察机关起诉作为兜底的公益诉讼模式失灵。尽管我们不能否认检察机关提起公益诉讼具有独特优势，在推动公益诉讼发展上也发挥了重要作用，但如果由其垄断公益诉讼，社会组织便无法代表民间力量以诉求表达、权益维护的方式参与社会治理，不利于多元共治社会治理格局的形成，影响公益诉讼制度迈向现代化。

在实践操作层面，检察机关突破其在民事公益诉讼中理应扮演的“支持起诉”这一法定角色，从辅助地位变为主导地位，替代社会组织直接参与公益诉讼，导致社会组织在公益诉讼中的生存空间被挤压。就民事公益诉讼而言，根据当前法律和司法解释的规定，检察机关的起诉条件受到限制，其只能在没有法律规定的机关和有关组织或相关机关和组织不提起诉讼的情况下才可以起诉。同时，为保证社会组织及时、充分地参与到公益诉讼中，有关公益诉讼的司法解释还要求检察机关起诉前须依法发出公告，督促其他主体提起诉讼。当社会组织因自身条件和能力限制使诉讼陷入困境时，检察机关可以通过支持起诉的方式介入案件，实现两类主体的协调与联动，形成公益保护合力。然而，在检察机关自主起诉意愿如此强烈的现状下，单纯的诉前公告程序实际上已流于形式，难以有效督促社会组织提起诉讼。更重要的是，检察机关突破“谦抑性”原则的要求，使实践中本应发挥重要作用的支持起诉演变为直接参与公益诉讼，实际取代了社会组织的诉讼地位。检察公益诉讼运行初期，检察机关支持社会组织提起民事公益诉讼的案件比例为检察机关办理民事公益诉讼案件的1/3左右。当前环境民事公益诉讼领域虽不乏检察机关支持社会组织起诉的案例，但总体而言，无论是在范围还是频率上两类主体的合作都是有限的，更多是平行发展。而且随着检察公益诉讼案件规模的不断增长、领域的持续拓展，支持起诉制度逐渐异化，导致实践中出现各种乱象，例如，社会组织在公告期内向法院提起公益诉讼，但检察机关不移送案件材料，而是直接终结案件。有些检察机关虽然移送了案件材料，但并不采取后续支持措施，比如未提供法律咨询、未协助社会组织调查取证等。在出席庭审的环节，检察机关仅宣读支持起诉意见书而不实际参与法庭审理活动，还有的检察机关在支持起诉的过程中为了凸显自身的地位和作用，直接取代社会组织参与诉讼，社会组织仅处于工具化的形式地位。检察机关未坚守自己在公益诉讼中的谦抑地位，严重挤压了社会组织参与公益诉讼的空间。

四、社会组织提起公益诉讼的路径优化

社会组织是社会治理的重要力量，社会协同是社会治理体系中的重要环节，社会组织提起公益诉讼是社会力量协同参与社会治理的有效途径。构建中国特色公益诉讼制度，完善社会组织参与公益诉讼的体制机制，保障并落实社会组织在公益诉讼中的主体地位，充分发挥其维护公益的作用，是全面提升社会治理水平和治理效能的应有之义。

（一）适度放宽社会组织提起公益诉讼的准入门槛

社会组织在我国基层社会治理中发挥着重要作用。近年来，随着改革的不断深化，社会组织持续健康有序发展，不断拓展参与社会治理的广度和深度。但受公益诉讼立法限制，社会组织并未实质性地参与公益保护事业。为了拓展社会组织参与公益诉讼的渠道，降低参与难度，提高参与积极性，立法有必要适度降低其提起公益诉讼的准入门槛。第一，放宽社会组织层级限制。目前，社会组织有权提起公益诉讼的范围仅限生态环境保护、消费者权益保护、个人信息保护三个领域，前两个领域对应的部门法都对社会组织的资格条件进行了规定，第三个领域的社会组织范围尚不明确，参照过往经验，未来国家网络信息管理部门对此需进一步明确规定。构建迈向现代化的公益诉讼制度，可以适度扩大社会组织的范围，将环境公益诉讼领域的环保组织扩展至区、县以上民政部门登记的社会组织，将消费公益诉讼领域的社会组织扩展至市级以上消费者协会。如此一来，有资格提起公益诉讼的社会组织数量将大幅增加，这对于激活社会组织参与公益诉讼的内在潜力、释放社会组织参与社会治理的效能将产生积极影响。第二，降低社会组织从业年限限制。为了控制有资格提起公益诉讼的社会组织数量，保证公益诉讼制度有序发展，立法在设置社会组织的诉讼主体资格条件时，往往会有最低从业年限的要求。比如在环境公益诉讼中，符合条件的环保组织必须专门从事环境保护公益活动连续五年且无违法记录。如果仅考虑时间要素，这一限制条件尚不算严苛，但司法实践中法院在审查年限条件时会同时考量五年内是否从事环境公益保护活动且无违法记录，这样就大大提高了环保组织的准入门槛。由于对“从事环境保护公益活动”和“无违法记录”的判断标准不明确，各地法院的把握尺度并不统一，导致许多环保组织起诉时难以证明自己符合条件，进而丧失公益诉讼权利。事实上，既然已经有多项条件的综合限制，那么在从业年限这一条件上可以适当降低，将五年调整为三年甚至更短，使更多社会组织有机会参与到公益诉讼中。

（二）完善社会组织提起公益诉讼的配套保障机制

在社会组织提起公益诉讼面临的诸多困难和障碍中，经费问题尤为突出。对于经费来源和创收能力有限的社会组织而言，无论是诉讼成本的制约还是诉讼激励机制的缺失，都严重影响了社会组织提起公益诉讼的积极性，束缚了社会组织在公益诉讼中的作用空间。因此，要更好地发挥社会组织在民事公益诉讼中的作用，推动公益诉讼高质量发展，必须优化诉讼成本分担机制，并构建合理的诉讼激励机制。

1.优化公益诉讼成本分担机制

在公益诉讼成本中，案件诉讼费所占比重较高，对社会组织起诉意愿以及诉讼程序能否顺利启动影响最大。立法者在设计案件诉讼费的分担规则时，应最大限度地发挥其激励起诉的功能。依照我国现行规范，检察机关提起公益诉讼时，无需交纳诉讼费；而同为法定诉讼权利主体的社会组织，在公益诉讼中却被适用私益诉讼的诉讼费交纳规则，这种不平等待遇的合理性令人质疑。为了减轻社会组织的诉讼成本，实现公益诉讼起诉主体间的平等，立法上应明确规定各类主体提起公益诉讼时，均不需要交纳案件受理费。随着公益诉讼范围的不断拓展，公益诉讼案件数量将继续上涨，及时对公益诉讼成本分担规则作出调整，才能更好地满足公益保护实践需求。社会组织免交案件诉讼费并不限于起诉阶段，即便是败诉或部分败诉，也无须补交诉讼费。

2.构建公益诉讼激励机制

为了解决社会组织资源供给和汲取能力不足的问题，在落实上述公益诉讼费用减免、分担规则的基础上，还可以考虑规定社会组织在胜诉后可从被告（或政府）处获得一定的经费补偿（或奖励），从而形成正向激励机制。事实上，公益诉讼中的费用激励机制是多方面的，比如政府通过财政转移支付或者向社会组织购买服务等形式给予社会组织经费支持，再比如建立公益诉讼专项基金，统筹支付公益诉讼中产生的各种诉讼成本。当然，对社会组织而言，最有效、最直接的激励措施当属直接获得胜诉补偿或奖励。费用激励是公益诉讼中的常用手段，为了激发民间力量的公益诉讼热情，域外公益诉讼制度中往往分配给胜诉原告一定赔偿金作为激励。例如美国《反欺骗政府法》中规定了一种特殊的民事公益诉讼，即“公私共分罚款之诉”，在该类诉讼中，原告胜诉后，可以和政府共分被告人交纳的罚款，具体的金额依据原告对诉讼的贡献程度在15%至30%的区间内确定。这种物质激励制度减少了民间主体提起公益诉讼面临的诉讼成本压力，可以有效提高社会组织提起公益诉讼的意愿和动力。社会组织作为原告所获得的胜诉激励，可以依据其在公益诉讼中的地位和所发挥的作用，确定一个合理的比例。例如，社会组织作为单独原告提起的公益诉讼，胜诉后可给予赔偿金20%至30%比例的奖励；社会组织作为共同原告提起的公益诉讼，胜诉后可给予赔偿金10%至20%比例的奖励。胜诉赔偿金可在法院判决中确定，并由败诉方直接支付至社会组织账户。为了保障胜诉赔偿金依法用于公益保护事业，相关主管部门要加强监管，社会组织也要完善资金使用规则，自觉接受各界监督，做到公正规范、公开透明。除了胜诉奖励这种激励外，还可以辅助其他激励措施。比如建立有效的公益律师激励机制，充分发挥律师的专业优势，增强社会组织的诉讼能力。域外公益诉讼的经验表明，律师参与公益诉讼的程度，直接影响公益诉讼的实效。公益诉讼涉及很多复杂的专业问题，有诉讼经验丰富的律师参与，既能使案件更顺利进入法院，也能有序推进诉讼程序，增加公益诉讼胜诉率。未来可以考虑制定专门的《公益律师奖励办法》，给予投身于公共利益保护、追求社会与法治变革的公益律师群体一定的物质和精神激励。奖励的资金来源可先从法院对被告的经济处罚中提取，不足部分由公益诉讼基金支付。再比如，建立社会组织褒奖机制，给予参与公益保护的社会组织一定奖励。政府部门或者相关行业协会定期开展社会组织参与公益诉讼效果评估，对贡献突出的社会组织予以相应的褒奖，以激励社会组织投身公益诉讼事业。

（三）保障社会组织提起民事公益诉讼的优先顺位

民事公益诉讼制度从初步建立到发展完善，立法机关在整个过程中都传递出社会组织处于主导地位、检察机关处于补充地位的信号。但随着民事公益诉讼实践的发展，社会组织的主导地位逐渐被检察机关取代，民事公益诉讼由“社会化”转向“国家化”。公益诉讼应当回归立法初衷，让社会组织挺在社会治理前端。

1.严格落实社会组织在民事公益诉讼中的优先诉讼权利

回顾民事公益诉讼的发展历程可以看到，2012年《民事诉讼法》引入公益诉讼时，只增加了现行法中第58条第1款，赋予“法律规定的机关和有关组织”公益诉讼权利，此时的“机关”并不包含检察机关，“有关组织”就是社会组织。2017年《民事诉讼法》修正时，才在第58条增加第2款的规定，引入检察民事公益诉讼。由此可见，立法者构建民事公益诉讼之初，是希望优先通过社会组织等主体提起普通民事公益诉讼维护公益，如果这一目的无法实现时，才由法定机关补位跟进。此外，《民事诉讼法》第58条第2款规定，检察机关提起民事公益诉讼的前提条件是“没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼”，这明确了社会组织和检察机关的诉讼权利顺位。党的十八届四中全会决定率先提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。事实上，党中央提出这一构想是存在前提的，具体体现在“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”这句话的前一句，即“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。从前后两句话之间的关联性和语言逻辑来看，上述检察公益诉讼实质上是指检察行政公益诉讼。习近平总书记在对党的十八届四中全会决定专门作出说明时强调，“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。由此可见，检察公益诉讼制度的建立初衷是监督行政违法，也就是通过提起行政公益诉讼推进法治政府建设。检察机关所主导的应当是行政公益诉讼，在民事公益诉讼中仅应发挥辅助作用。落实社会组织在民事公益诉讼中的优先诉讼权利，需要多方主体在实践中共同努力。首先，社会组织要提升认知力，强化自身在社会治理中的主体地位，主动承担维护公益的社会职责。在经费问题得到一定程度的缓解后，积极投身公益诉讼事业，不断提高社会治理能力。其次，检察机关要扮演好辅助角色，全力支持社会组织参与公益诉讼。尽管社会组织提起公益诉讼有诸多障碍，但从公益诉讼制度的长远发展和社会治理现代化的现实需求来看，检察机关应当将民事公益诉讼的主导权交还社会组织。无论是在起诉前还是诉讼中，检察机关都要全方位、多举措、实质化地给予社会组织支持，包括督促社会组织主动提起诉讼、为社会组织提供专业咨询意见、协助社会组织调查取证、派员出庭并发表意见等。虽然这可能造成阶段性的资源浪费和程序迟延，但等到社会组织的能力和经验提高到一定水平后，制度便可释放出强大的治理效能，社会组织便可肩负起主导民事公益诉讼的职责使命，回归立法初心。再次，法院在受理和审理社会组织提起的民事公益诉讼时，要加强必要的引导、释明，延伸审判职能。公益诉讼司法运行情况可以传递出法院的态度，尤其是在社会组织提起公益诉讼陷入困境之际，法院对社会组织起诉条件审查标准的把握、对诉讼中社会组织面临诉讼能力不足等困难时的职权干预力度、对社会组织胜诉或败诉后赔偿金或案件受理费的分配或分担裁决等，都会影响社会组织在公益诉讼中的体验感，也能向全社会释放出法院是否支持社会组织提起公益诉讼的信号。最后，政府要加大对社会组织参与公益事业的支持力度，从社会组织的登记、管理、人员与经费保障等各环节积极引导、推动社会组织规范化建设和高质量发展，提升社会组织的诉讼能力和治理效能，为社会组织行使优先诉讼权利提供保障。此外，社会公众的支持是社会组织发展公益事业的根基，要夯实社会组织参与公益诉讼的群众基础。社会组织的人员来自广大民众，一部分经费来自民间捐赠，社会各界对社会组织提起民事公益诉讼的认可与支持，是社会组织参与民事公益诉讼的力量源泉。民众不仅可以为社会组织提供公益诉讼案件线索，为社会组织调查取证提供便利和帮助，也可以为社会组织保护公益营造良好的舆论氛围。

2.坚守检察机关启动公益诉讼的谦抑性原则

谦抑原则是一项重要的公法原则，强调权力的行使应当审慎、必要，符合比例原则。检察权作为一项以国家强制力为后盾、以法律监督为制度支持的国家权力，有进行自我扩张的属性，在行使的过程中应当秉持谦抑原则。基于此，检察机关在行使法律监督权时，应当适度地收敛和节制。检察机关在公益诉讼中践行谦抑性原则，要从两个层面着手：一是严格限制介入范围、条件、时机和尺度；二是积极支持社会组织行使公益诉讼权利。事实上，民事诉讼立法和公益诉讼司法解释都明确规定了检察机关提起民事公益诉讼的诉前程序，这是对检察机关自主提起公益诉讼的限制。实践中，社会组织在民事公益诉讼中的优先诉讼权利得不到保障，主要原因是检察机关支持起诉制度发生异化。《人民检察院公益诉讼办案规则》在民事公益诉讼章节的最后一部分用4个条文规定了支持起诉制度，但主要列举了检察机关可以支持起诉的案件类型和不适合支持起诉的情形。对于支持起诉的具体方式则只作简单概括，既未提出明确要求，也未细化操作规程。要彰显社会组织在民事公益诉讼中的主体性地位、发挥其主导性作用，就必须重视并完善支持起诉制度，避免支持起诉流于形式。具体而言，在谦抑性原则的指导下，检察机关应当通过支持起诉避免自己成为公益诉讼的直接起诉人。制度层面，应将公益诉讼中的支持起诉从司法解释上升到立法层面，在《民事诉讼法》或未来可能出台的“检察公益诉讼法”（或“公益诉讼法”）中对支持起诉的具体方式予以细化，对检察机关在司法实践中应当如何具体开展支持起诉工作作出明确规定。操作层面，有必要明确检察机关在诉前公告的同时，对社会组织予以信息开示，让社会组织有充分的依据来判断是否适宜提起公益诉讼。经公告后有符合条件的社会组织提起民事公益诉讼的，检察机关的诉讼地位应当依法变更为支持起诉人，并将民事公益诉讼案件交由法院审理，不能以附带诉讼为由损害社会组织的在先诉讼权利。支持起诉的启动方式可以更加灵活，既可以是检察机关依职权申请，也可以依社会组织申请。支持起诉的方式应着重于社会组织在诉讼中的薄弱环节，包括提供案件线索、协助调查取证、提供法律咨询等。必要时，检察机关应当派员出庭，作为支持起诉人参与法庭调查和法庭辩论，实现支持起诉的制度目的。

（四）扩大社会组织提起公益诉讼的范围

现行规则下，社会组织提起公益诉讼的范围受到严格限制，这表现在两个方面：一是社会组织提起民事公益诉讼的案件范围远不及检察机关提起公益诉讼的案件范围；二是社会组织不能提起行政公益诉讼。扩大社会组织提起公益诉讼的范围，应当从以下几点切入。

1.拓展社会组织提起民事公益诉讼的案件范围

公益诉讼中的公益，理论上有不同理解，且始终没有统一确定的内涵和外延。有学者认为公益包含社会公共利益和国家利益，有学者认为公益涵盖国家利益、不特定多数人利益和需要特殊保护的利益，也有学者认为只有不特定主体所享有的社会公共利益所引发的纠纷才能被纳入公益诉讼的客观范围。公益诉讼中的公益即公共利益，公共利益具有抽象性和模糊性，同时具有开放性和包容性。公共利益是否直接对应社会公共利益，是否包含国家利益，尚难取得统一认识。从立法表述上看，《民事诉讼法》第58条明确社会组织和检察机关可以对特定领域“损害社会公共利益”的行为提起民事公益诉讼，《行政诉讼法》第25条明确检察机关可以对特定领域“侵害国家利益或者社会公共利益”的行为提起行政公益诉讼。立法者在规定民事公益诉讼时，统一使用的是“社会公共利益”，在规定行政公益诉讼时，同时使用了“国家利益”和“社会公共利益”。涉及民事公益诉讼的部门法虽然主要使用的是“社会公共利益”一词，但在安全生产、反电信网络诈骗领域，同时使用了“国家利益”一词。从应然的角度来讲，在民事公益诉讼中需要检察机关维护的主要是国家利益，相应地，社会公共利益更适合由社会组织和其他机关来维护。但在目前的规范和实践中，社会公共利益和国家利益存在概念混淆边界不清的问题，立法也并未明确区分检察机关和社会组织提起公益诉讼的范围。

结合部门法的规定，民事公益诉讼中的公益可以概括为三类：一是纯粹性公益，此时受到损害的是难以具化为民事权益的抽象法益，如生态环境；二是集合性公益，如消费者权益、个人信息权益；三是特定群体利益，如未成年人、妇女权益。在很多公益诉讼案件中，社会公共利益和国家利益是重叠的，无法精准划分某类公益案件究竟适合检察机关还是社会组织来提起诉讼。现阶段，民事公益诉讼的案件范围，已由原来的生态环境和消费两个领域，拓展到13个领域，但这些拓展领域的诉讼权利主体，主要赋予了检察机关，社会组织仅在个人信息保护领域获得新的诉讼权利。立法上如此分配民事公益诉讼案件的诉讼权利，并无确切的法理依据。而且在多数民事公益诉讼领域都排除社会组织的诉讼权利，有悖社会组织享有优先诉讼权利、检察机关遵循谦抑性原则的立法原意。为了更好地发挥社会组织在民事公益诉讼中的作用，助力打造新时代共建共治共享的社会治理格局，立法应当为社会组织参与公益保护搭建更广阔的平台。具体而言，对于所有类型的民事公益诉讼案件，都应当赋予社会组织诉讼权利，而不应差别对待。这样既能保证社会组织有充足的空间参与公益诉讼，也能真正实现民事诉讼立法所设计的“社会组织优先、检察机关补充”的诉讼权利顺位安排。对于有些公益诉讼领域尚无直接从事相关公益保护的社会组织这一问题，则需要有关部门和单位协力培育，让社会组织的保护覆盖公共利益保护全领域。

2.探索构建社会组织提起行政公益诉讼制度

行政公益诉讼的诉讼权利主体究竟应该由检察机关垄断还是应该多元化，理论上一直存在争议。行政公益诉讼制度构建前后，有学者支持赋予社会组织公益诉讼权利，总体而言，支持者的观点是主张行政公益诉讼主体应当多元化，检察行政公益诉讼不应成为行政公益诉讼的唯一模式。当然，也有学者明确反对社会组织参与行政公益诉讼，反对的观点主要是从检察机关在我国法律体系中的特殊地位及其诉讼优势出发，并结合公益诉讼立法和实践现状作出的选择。从理论上的交锋可以看出，社会组织提起行政公益诉讼并不存在明显的法理障碍，反而具有一些检察机关不具备的组织优势。虽然学者们从不同角度阐释了各自立场，但立法的最终选择更多是基于国情实际并进行利弊权衡后的一种价值判断。行政公益诉讼的目的在于监督行政机关依法行政，避免行政违法行为损害公共利益。社会组织是一股重要的社会监督力量，有权监督行政机关的履职行为，维护社会公共利益和社会秩序。行政公益诉讼作为一种典型的客观诉讼，致力于社会公共利益之维护。社会组织是社会公共利益的重要维护者，通过行政公益诉讼实现对行政行为合法性的监督，具有正当性。社会组织提起民事公益诉讼的实践，为其以公益诉讼的方式参与社会治理积累了经验，一定程度上可以消除理论上认为该类主体不具备提起行政公益诉讼所需条件的顾虑。更为重要的是，行政公益诉讼制度运行多年后，公益诉讼呈现新问题，社会治理出现新需求。在新的时代背景下，社会组织参与行政公益诉讼更加符合加快推进社会治理现代化的新方向。考虑到国家利益和社会利益的分化和异质性逐渐增强，未来的公益诉讼制度设计应当区分国家利益和社会公共利益，有针对性地配备公益诉讼力量。检察机关适合主要代表国家维护国家利益，社会组织则适合主要作为社会公共利益的代表。当然，在国家利益和社会公共利益出现交叉或是难以明显区分的情况下，则应当同时赋予检察机关和社会组织公益诉讼权利，可以依据诉讼性质和公益保护需要对诉讼权利顺位作出安排。当前，随着我国社会治理主体多元化格局的形成与不断健全，社会组织逐渐成熟，建立社会组织与检察机关处于同一序列提起行政公益诉讼的制度成为可能，只不过它们分别从不同角度代表社会公共利益和国家利益，这有利于更好地监督行政违法行为、保护公共利益、促进社会和谐。同时，“两驾马车”并驾齐驱的模式既可以避免行政公益诉讼陷入“国家化”困境，也能提高社会组织在公益诉讼中的法律地位，更好地实现国家与社会协同推进公益诉讼的社会治理新格局。

结  语

检察机关主导公益诉讼的“国家化”路径和社会组织主导公益诉讼的“社会化”路径代表了公益诉讼的两种不同发展模式，中国特色公益诉讼应当在“国家化”与“社会化”之间适度平衡，避免走向两种极端。当前形势下，鼓励社会组织提起公益诉讼，打造二元主体协同推进的公益诉讼发展路径，符合公共参与的现代社会治理理念，也符合公益诉讼的现代化发展趋势，应当作为下一阶段发展和完善公益诉讼制度的一个重点方向。